完善國庫集中支付監(jiān)督機制探析

國庫集中支付監(jiān)督是國庫集中支付制度的一道“防火墻”。伴隨近幾年國庫集中支付改革，我國的國庫集中支付監(jiān)督得到了發(fā)展，但也存在一些問題，亟待加以解決。

一、當前國庫集中支付監(jiān)督存在的問題

(一)分散收支制度下監(jiān)督難全面

國庫集中支付涉及的基礎(chǔ)法規(guī)包括:《預算法》及其實施條例、《國家金庫條例》及其實施細則、預算會計制度(包括國庫會計制度)等，這些法規(guī)制度都是建立在分散收支制度基礎(chǔ)之上的，而“收支分散”具體表現(xiàn)在以下兩個方面:

一是預算內(nèi)、預算外資金的區(qū)分。存在預算內(nèi)資金和預算外資金兩個核算體系，使得預算外資金脫離于國庫集中支付監(jiān)督。預算內(nèi)外資金的區(qū)分既不利于國家宏觀財政政策的制定，也有可能造成預算內(nèi)資金的流失;另外，預算外資金不納入國家單一賬戶，只通過商業(yè)銀行的專戶收支，脫離了人民銀行國庫的監(jiān)督，而依靠商業(yè)銀行對其進行支出監(jiān)管是不現(xiàn)實的;而且，由于預算外資金沒有納入國家單一賬戶，還會造成人民銀行統(tǒng)計的財政收支信息失真。

二是支出的范圍不統(tǒng)一。理想的做法是將所有的財政資金都納入集中收支的范圍，而實際上各地都有一部分財政資金未納入集中收支的范圍，并且未納入的部分各地也不統(tǒng)一。這樣，一方面使得各地政府對各預算單位的管理不統(tǒng)一，不能很好地調(diào)動已納入集中收支的預算單位的積極性;另一方面，由于有些預算單位納入集中收支，有些沒有，使得政府沒有辦法對各預算單位實行統(tǒng)一的績效考核標準。由于各地的做法不一致，各種支出的核算口徑不一致，使得中央政府無法正確掌握各種支出信息，不利于國家財政政策的制定和執(zhí)行。

(二)國庫間接支付模式下監(jiān)督易出現(xiàn)缺位

我國現(xiàn)行的國庫集中支付模式主要有兩種:一種是國庫間接支付模式，另一種是國庫直接支付模式。國庫間接支付模式是絕大部分地區(qū)采用的模式。在國庫間接支付模式下，易產(chǎn)生三個問題:一是會增大財政資金運用的風險。因為商業(yè)銀行是獨立核算、自負盈虧的，完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律運營，有可能會遇到資金運轉(zhuǎn)不靈、甚至于破產(chǎn)的市場風險，這嚴重威脅著財政資金的安全。二是各地政府對單一賬戶代理銀行的選擇加劇了銀行間的競爭。各商業(yè)銀行為了爭取政府這一大客戶，用盡各種手段進行競爭，影響了金融業(yè)的正常運營。三是削弱了人民銀行對國庫資金的監(jiān)督。國庫間接支付模式下，商業(yè)銀行墊付在前，國庫清算在后，商業(yè)銀行作為向財政部門和預算部門的尋利者，既無權(quán)監(jiān)督財政審核是否合法合規(guī)，也無意監(jiān)督預算部門的申請是否合理，造成事實上的國庫監(jiān)督缺位。

(三)技術(shù)水平偏低使監(jiān)督手段匱乏

由于國庫集中支付監(jiān)督涉及海量交易信息，必須借助現(xiàn)代化信息技術(shù)處理系統(tǒng)來實現(xiàn)有效監(jiān)督。但從目前情況看:一是各部門的管理系統(tǒng)不完善，許多地方甚至未建立相應(yīng)的管理系統(tǒng)，資金支付也主要借助于人民銀行同城票據(jù)交換或支付系統(tǒng)，財政、人民銀行國庫、銀行尚未構(gòu)建全面的共享機制，部門之間信息掌握不對稱，無法為監(jiān)督提供較為完整的國庫直接支付信息，這在很大程度上制約了國庫管理制度的推廣，造成監(jiān)督手段匱乏。二是缺乏財政收支的過程化控制監(jiān)督。在現(xiàn)行制度下，由于控制范圍不全面，控制過程不完整，控制信息不及時、準確，收支透明度不高，難以對財政管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)全過程的控制。

二、完善集中支付監(jiān)督機制的思考

(一)為完善國庫集中支付監(jiān)督提供法律保障

實行國庫集中支付制度改革后，財政資金的收繳方式、預算執(zhí)行機制等內(nèi)容都發(fā)生了較大變化，對集中收支管理的要求越來越高，相應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)及時按新的內(nèi)容進行修改補充，以滿足改革后的需要，從而避免改革的做法與有關(guān)的法律法規(guī)產(chǎn)生矛盾。財政資金應(yīng)當不再區(qū)分預算內(nèi)外，將所有的財政資金都納入預算內(nèi)，并都通過設(shè)置在人民銀行的單一賬戶進行收支，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支，使所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。

(二)推進國庫直接支付模式，規(guī)范單一賬戶設(shè)置

國庫直接支付模式下，資金支付效率高，國庫監(jiān)督職能易發(fā)揮，具有不可替代的優(yōu)勢。因此，應(yīng)全力推廣這種模式。同時應(yīng)設(shè)置單一賬戶的備案制度，加強對單一賬戶的管理工作，其開立、變更、撤銷必須在國庫部門備案，并由國庫部門負責對其的監(jiān)督檢查。

(三)提升國庫集中支付監(jiān)督的技術(shù)水平

一是要采取先進的資金支付方法。新的國庫支付制度與現(xiàn)行制度相比，在運行機制、主體職責、操作流程等許多方面都發(fā)生了變化，采用了包括國庫直接支付和國庫授權(quán)支付在內(nèi)的新做法，改變了資金收繳的方式，也新增了諸如用款計劃等操作內(nèi)容，其中有不少工作不適于手工操作，需要憑借網(wǎng)絡(luò)和人民銀行支付系統(tǒng)，建立獨立的專用資金支付系統(tǒng)。二是通過建立專門的管理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)共享機制，使許多操作通過網(wǎng)絡(luò)和專門系統(tǒng)完成，縮短空間距離，節(jié)約時間，提高工作效率。三是構(gòu)建收支過程化控制。結(jié)合參與方管理信息系統(tǒng)和共享機制，給各主體合理授權(quán)，為預算執(zhí)行提供各方面的信息，隨時監(jiān)督和調(diào)控部門信息。

(責任編輯 代金奎)