我國黨政關(guān)系規(guī)范化探析

摘要我國黨政關(guān)系是國家政治生活的核心關(guān)系，從根本上決定著我國政治體制的總體格局和基本框架，深刻地影響著我國政治民主化和政治現(xiàn)代化的進程。本文在對我國黨政關(guān)系的功能進行分析的基礎(chǔ)之上，結(jié)合當前的社會生態(tài)環(huán)境，對我國黨政關(guān)系規(guī)范化的路徑進行了初步探索，認為我國黨政關(guān)系應(yīng)該向著制度化、法治化和民主化的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞黨政關(guān)系中國共產(chǎn)黨國家政權(quán)

中圖分類號:D62文獻標識碼:A

政黨政治是現(xiàn)代民主政治的主流政治形態(tài)，黨政關(guān)系作為執(zhí)政黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系，是政黨政治要解決的首要關(guān)系，深刻的影響著各國政治的發(fā)展。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系一直都是國家政治生活的核心關(guān)系。由于黨在社會主義革命和建設(shè)過程中的突出貢獻，黨在我國的政治發(fā)展和政權(quán)運作過程中始終居于領(lǐng)導地位，掌握著立法、行政、司法、軍隊等國家核心權(quán)力，黨政關(guān)系突出的表現(xiàn)為黨政不分、以黨代政。①不規(guī)范的黨政關(guān)系成為我國政治發(fā)展的障礙，阻礙著我國政治民主化和政治現(xiàn)代化的進程。推動我國政治體制改革、促進國家政治發(fā)展，需要對我國黨政關(guān)系的規(guī)范化進行探索。

1 我國黨政關(guān)系的功能分析

建國以來我國黨政關(guān)系集中表現(xiàn)為高度一體化，黨政分開是針對這種高度一體化的弊端而進行的階段性的探索。

黨政關(guān)系的高度一體化，是特定歷史條件下的產(chǎn)物，便于集中全國的人力、財力、物力，進行有效的社會整合和政治動員，提高國家凝聚力和向心力。這在建國初期，對于緩解民生凋敝、百廢待興的國情有重要的作用，對于恢復(fù)經(jīng)濟、鞏固政權(quán)做出了很大的貢獻;在社會主義建設(shè)過程中，對于集中全國力量辦大事也有重要意義。然而這種建立在計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)之上的黨政關(guān)系模式存在著很大的弊端，而且體現(xiàn)出越來越大的局限性。黨政關(guān)系的高度一體化嚴重窒息了經(jīng)濟和社會發(fā)展的動力，特別是隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，政治民主和政治文明的進步，這種高度一體化的黨政關(guān)系越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，嚴重阻礙著政治民主化和政治現(xiàn)代化的進程。

黨政分開是針對黨政高度一體化而進行的有利探索，在一定程度上緩解了黨政一體化的弊端，但是這種黨政關(guān)系模式是不科學的，不符合當今世界政治發(fā)展的主流。在當今世界，政黨政治是各國政治發(fā)展的主流政治形態(tài)，政黨對政權(quán)的奪取、掌握、參與和領(lǐng)導是政黨政治的內(nèi)在要求。黨和政之間有著天然的必然的聯(lián)系的，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，生硬的把黨和政分開，片面的強調(diào)黨政分開，引起了很多問題，如黨政一把手鬧矛盾搞“內(nèi)耗”，黨政班子職位重疊、職能不清、運行混亂，互相掣肘、扯皮，互相推卸責任等，嚴重影響了工作效率。“中國的改革實踐證明，如果黨政關(guān)系建設(shè)僅僅做到黨政分開，而不在黨政職能分開的基礎(chǔ)上建立新型的黨政關(guān)系，黨政分開就不可能獲得有效的制度保證，其結(jié)果要么出現(xiàn)黨政關(guān)系的倒退，要們出現(xiàn)黨政關(guān)系混亂，從而使黨的領(lǐng)導被削弱。”②

2 我國黨政關(guān)系的社會生態(tài)環(huán)境分析

特定時期的黨政關(guān)系是由特定的社會生態(tài)環(huán)境所決定的，黨政關(guān)系高度一體和黨政分開都是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，當前探索我國黨政關(guān)系的規(guī)范化也要根植于一定的經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境。具體說來，我國目前黨政關(guān)系規(guī)范化所面臨的社會生態(tài)環(huán)境有以下幾個方面:

經(jīng)濟上，我國正處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型時期，需要與之配套的政治體系的充分保障，這為黨政關(guān)系的規(guī)范化提供了內(nèi)在的驅(qū)動力。市場經(jīng)濟對于政治的首要的要求就是政治上的民主，從決策與管理的角度看，市場經(jīng)濟的運行機制本質(zhì)上是一種分散的決策機制，削弱、排斥市場機制作用的最大根源就是權(quán)力過分集中。③鄧小平指出的:“我們提出改革時，就包括政治體制改革，現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)。”④就我國目前的現(xiàn)狀來看，改革開放三十年來，我國經(jīng)濟體制改革取得了顯著的成績，這既是政治體制改革的內(nèi)在驅(qū)動力，又為政治體制改革的進行提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

政治上，黨的十五大提出了依法治國的方略，這一方略的提出為政治體制改革提供了政治支持。黨在國家政治生活中居于領(lǐng)導地位，黨對國家政治生活進行政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導要依法進行，要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行。憲法明確規(guī)定了各國家機關(guān)的性質(zhì)和職責，其中全國人民代表大會是國家的立法機關(guān)，行使國家立法權(quán);國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是國家最高行政機關(guān);人民法院是國家的審判機關(guān);人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。因此黨必須要尊重和維護憲法規(guī)定的國家機關(guān)的職能，國家機關(guān)也要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使國家權(quán)力，黨與國家機關(guān)權(quán)力各司其職，互不僭越，通力合作。

文化上，公民意識逐漸覺醒，民主權(quán)利觀念逐漸提高，公民社會正在形成，這為黨政關(guān)系的規(guī)范化創(chuàng)造了新的動力。所謂公民意識，是指“在民主政治的框架中，作為主體的民眾對自己與公共權(quán)力的關(guān)系以及由此而確定的自身權(quán)力的認知度”。⑤隨著經(jīng)濟體制改革以來經(jīng)濟的發(fā)展，個人財產(chǎn)逐漸增加，個人的自主、自由和權(quán)利、利益意識也隨之增強。公民的主人翁意識和政治參與意識有很大的提高，在參與的廣度和深度上都有所增強。與此同

時，公民的維權(quán)意識有很大的提高，基層公民維權(quán)運動此消彼長，這無形中推動著規(guī)范的黨政關(guān)系的實現(xiàn)。

3 我國黨政關(guān)系規(guī)范化的路徑選擇

基于我國黨政關(guān)系存在的弊端以及當前我國政治經(jīng)濟文化的發(fā)展對黨政關(guān)系提出的新要求，推進政治體制改革、實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化勢在必行。按照十六屆四中全會中對黨提出的 “科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求，黨要不斷提高執(zhí)政水平，使我國黨政關(guān)系應(yīng)向著制度化、民主化和法治化的方向發(fā)展。

3.1 黨政關(guān)系的制度化

在政黨政治作為主流政治形態(tài)的當今世界，規(guī)范的黨政關(guān)系，既不是黨政混為一體，也不是黨政截然分開，而是要堅持將分工與合作相結(jié)合。“黨同國家機關(guān)的性質(zhì)不同、職能不同，組織形式和作用也不同，黨不能替代國家政權(quán)行使國家權(quán)力。”⑥按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)四方的原則，黨對國家政權(quán)機關(guān)進行宏觀領(lǐng)導，國家機關(guān)要服從黨的領(lǐng)導，黨與國家政權(quán)要在統(tǒng)一的政治系統(tǒng)下進行合作，要注意各自在職能和載體上的適當分工。就黨與政權(quán)機關(guān)的具體職能來說，黨主要負責反映民意與利益綜合、政治錄用與輸送經(jīng)營、綱領(lǐng)和政策制定、政治整合與維持穩(wěn)定、政治灌輸與教育;而政權(quán)機關(guān)的職能則比較復(fù)雜和具體，人民代表大會擁有立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府則進行政治統(tǒng)治和社會公共管理，包括維護社會秩序、保衛(wèi)國家安全、發(fā)展社會經(jīng)濟和提高國民福利等職能，⑦法院負責審理案件，監(jiān)察院則負責法律的監(jiān)督。明確黨與國家政權(quán)之間的職能分工，將黨政分工加以制度化，在進行靜態(tài)職能分工的基礎(chǔ)之上，進行靈活的動態(tài)職能分工，完善黨政關(guān)系的運行機制，動靜結(jié)合以此來實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化。

3.2 黨政關(guān)系的民主化

“解決黨政關(guān)系問題……首先要理清公共權(quán)力運作中授權(quán)者與被授權(quán)者之間、立法者和施政者之間的法理關(guān)系，執(zhí)政黨要遵從這種法理關(guān)系，利用這種法理關(guān)系來對公共權(quán)力的運作施加影響。”⑧人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，這決定了黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系實際上是黨與人民之間的關(guān)系，黨政關(guān)系的規(guī)范化需要將黨的領(lǐng)導與人民民主相統(tǒng)一。“從根本上說，共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導和支持人民當家作主，最廣泛的動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益”⑨黨要做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，進行民主執(zhí)政。這就要求黨在行使權(quán)力時要充分體現(xiàn)民意，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從制度層面上來講就是要從根本上貫徹和落實人民代表大會制度、選舉制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主制度等人民民主制度，使人民能夠順利地通過各種民主渠道參與國家政權(quán)的建設(shè)和社會事務(wù)的管理，有效地進行利益表達和政治監(jiān)督，從而以更加積極的姿態(tài)投身于國家的現(xiàn)代化建設(shè)，在黨與國家政權(quán)之間形成了較為良性的互動，從而實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化。

3.3 黨政關(guān)系的法治化

我國是社會主義法治國家，依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。黨要依法執(zhí)政，要在憲法和法律的規(guī)定范圍之內(nèi)，發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導的作用。在規(guī)定黨對國家領(lǐng)導地位基礎(chǔ)之上，對其領(lǐng)導方式也應(yīng)該加以明確，明確黨對國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)和國家司法機關(guān)的領(lǐng)導方式。具體說來，黨對國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導要建立在支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)職能的基礎(chǔ)之上，按照法定程序把黨的意志通過人大黨組的活動使之變成國家的意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人選，并對其加以監(jiān)督;⑩黨對國家行政機關(guān)的領(lǐng)導，要將黨管干部的原則和依法行政原則相統(tǒng)一，黨要在提名、建議、監(jiān)督管理干部的同時，督促、支持和保證國家行政機關(guān)依法行使職權(quán)，在法治的軌道上推動各項工作的開展，保證公民和法人的合法權(quán)益;在對司法機關(guān)的領(lǐng)導上，黨要支持審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正的行使審判權(quán)和檢察權(quán)，提高司法隊伍素質(zhì)，加強對司法活動的監(jiān)督，以保證司法公正為目標，推進司法體制改革，形成權(quán)責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，為在全社會實現(xiàn)社會公平和正義提供法制保障。豘

總之，黨政關(guān)系的規(guī)范化需要明確黨政合作基礎(chǔ)上的職能分工，將黨政職能的靜態(tài)分工和動態(tài)分工相結(jié)合，進行合理的制度安排;在理順黨政關(guān)系的同時注意到人民的重要性，充分體現(xiàn)民意，發(fā)揮人民的作用，實現(xiàn)人民當家作主;黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導要依法進行，依法對國家政權(quán)機關(guān)進行領(lǐng)導。在做到黨政關(guān)系的制度化、民主化和法治化的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化。