淺議登哈特之新公共服務理論

摘要本文首先概述了新公共服務和老公共行政、新公共管理之間的關系，進而圍繞這三者的比較詳細闡述了新公共服務的內容，最后對新公共服務的意義和發展做了簡要評述。

關鍵字新公共服務老公共行政新公共管理公民權公民參與

中圖分類號:D035文獻標識碼:A

1 老公共行政、新公共管理和新公共服務概述

公共行政的發展已有一百多年的歷史，在這個過程中，各方理論和觀點層出不窮。隨著時代的發展，傳統的公共行政理論(老公共行政理論)已無法滿足現實的需求，新的理論模型不斷涌現，其中比較有影響力的是新公共管理理論和新公共服務理論。新公共管理是針對老公共行政而提出的，對于傳統的官僚層級體制的弊端進行了有力的糾正。它把市場中的企業精神引入公共管理領域，認為政府應該只從事那些不能民營化或不能對外承包的活動，市場機制應該盡可能地被利用，以便公民可以在服務供給方面獲得更多的選擇。我們不難看出，新公共管理和老公共行政是一脈相承的，雖然兩者有很大的不同，但它們的核心理念是相似的，二者都依靠和信奉理性選擇的模式，希望通過管理來追求效率。

另一方面，新公共服務理論是應新公共管理理論的興起而提出。新公共服務指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。然而，對于新公共服務的一些基本內涵，在傳統公共行政時期就已經存在，例如德懷特·沃爾多、馬歇爾·迪莫克等人的觀點，但這些觀點一直沒有占據主流，也相對比較分散。而新公共服務的提出可以說是對這些觀點的再次重申和歸結，當然也不乏新穎的論述。我們可以用下圖來描繪上文提到的四者的關系。

20世紀80年代以來，伴隨著西方國家政府重塑運動的興起和發展，新公共管理在當代公共行政理論與實踐中越來越顯現其主導范式地位，筆者認為，這里一個很重要原因是新公共管理是針對現實體制提出的具體理論，它對于實踐有很強的指導性，雖然它僅僅是在原有體制上的修補和創新，沒有做根本的改革，但它的意義和進步性是顯然的。而新公共服務，它所提倡的民主參與、尊重公民權、平等、公正等政治價值雖然是根本性的，但卻缺乏可操作性，這是非常遺憾的。

老公共行政和新公共管理都可以說是一種相對封閉的模式，他們對于提高公共服務提供效率和質量的方法是對內的，不論是老公共行政的層級控制還是新公共管理的企業家精神，都只是關注于提供者本身素質的提高。而新公共服務以及之前的理論淵源，卻是為公共行政提供了一套開放的模式，側重于對外的模式，也就是說把服務的被提供者納入到服務提供的決策和執行過程中，分享行政權力。事實上，三者最根本的區別在于角色的定位，老公共行政把接受公共服務的人們視為迫切需要幫助的人，他們對公共機構有很大的依賴性，所以就理所當然應該進行控制和管理;新公共服務把接受服務的人稱為顧客，自己則是生產廠家，這極大改變了政府和公民之間的原有的不平等定位，為此，政府在制定和執行決策過程中要以顧客為導向;而新公共服務認為公共服務的提供對象是公民，是政府的主人，政府是類似于仆人的角色，既然是主人，當然應該參與到具體決策過程中來。可見，三者對于相關角色的不同定位，每一次都是極具開創性的，新公共管理推翻了之前的政府和公民的不平等定位，用市場中的企業和顧客來重新詮釋，新公共服務則進一步認為，政府不是屬于企業家公務員的，而是人民的，所以政府服務的是公民，而非顧客，公務員也非企業家，而是公民的服務者。如下表所示:

這種理論的演進應該說是進步的，是符合時代潮流的。下文將從新公共服務的主要內容上具體介紹新公共服務的觀點以及和老公共行政、新公共管理的區別，并將對新公共服務理論做一些評價。

2 新公共服務的主要內容

正如上文所說，新公共服務的產生是建立在之前諸多相關學者的理論基礎上的，它的主要理念在傳統時期就已經提出。新公共服務的理論淵源主要是民主公民權、社區與公民社會理論、組織人本主義和后現代公共行政。

新公共服務源于這些理論淵源，并提出了自己的理論框架，下面將對新公共服務的七點主要理論加以歸結和分析。

(1)服務于公民，而不是服務于顧客。新公共服務反對新公共管理認為的“公共利益代表著個人利益的聚集”，認為公共利益是就共同利益進行對話的結果，它強調公民權和公民參與。認為公務員或行政官員應該被理解為將公民責任延伸到其一生工作中的人，他們是一種職業公民，他們所委以從事的工作是我們在一個復雜的政治共同體中不能親自干的工作，行政官員應該是那些“特別負責人”的公民，他們是全體公民的受托人。所以，行政官員除了學會管理方法外，還要富于民主精神。行政角色源于公民角色，因此，幫助公民參與政治工作應該是行政官員角色中必不可少的要素。

(2)追求公共利益。新公共服務的核心原則就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位。在老公共行政中，公共利益是理性決策的副產品，公務員服務于公共利益的最佳途徑就是著重關注中立、效率以及政治與行政的分離。新公共管理中，公共利益被界定為廢止論，認為沒有必要討論公共利益，因為個人利益的實現和聚集就是公共利益。

在新公共服務中，公共利益不是個人利益的聚集，而是公民對話和參與的過程。行政官員不是公共利益的單獨主宰者，而是在一個由公民、團體、民選代表和其他機構組成的治理系統中的一個關鍵角色。它強調政府的角色在于確保公共利益居于支配地位，確保公共問題解決方案本身及其產生過程都符合正義、公正和公平的民主規范。

(3)重視公民權勝過重視企業家精神。新公共服務認為致力于為社會做出有益貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好地促進公共利益，因為后一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。

在新公共服務看來，政府其實是一個博弈參與者，而不再是“主管”。政府從控制者的角色轉變成議程創立者的角色，他們要把適當的博弈參與者帶到一起并且促成公共問題的解決方案，并且就其進行磋商或充當經紀人。

(4)思考要具有戰略性，行動要具有民主性。按照新公共服務的觀點，執行的主要焦點是公民參與和社區建設，公民不被視為可能會妨礙正確執行的角色，也不被當作減低成本的工具。相反，公民參與被視為民主政體中恰當且必要的組成部分。

(5)承認責任并不簡單。新公共服務中的責任表明要將公務員的角色重新界定為公共利益的引導者、服務員和使者，而不是企業家。這種負責不是有如官僚層級制中的“終端負責”，而是從一開始的政策制定階段就對公民負責，始終貫徹法律、民主、憲政、公共利益等原則。

(6)服務，而不是掌舵。對于領導的認識處在不斷的變化中，并直接影響到公共行政理論的發展。傳統的指揮和控制型的領導形式不鼓勵冒險和創新，相反，它鼓勵一致和常規。它的關鍵性基本原則是——層級制、統一指揮、自上而下的權威以及勞動分工。新公共管理把市場機制作為公共領導的一種替代品，通過激勵來提高領導效率。強調要掌好舵，而不是劃槳。

在新公共服務看來，領導不再被視為高級公共官員的特權，而是被當作延伸到整個團體、組織或社會的一種職能。領導是人民的公仆，是為公共利益服務的，他必須尊重公民權，給人民授權的方式來共享權力。

(7)重視人，而不只是重視生產效率。新公共服務關于動機和對待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理。老公共行政把人們假定得像麥格雷戈的X理論所描述的那樣:懶惰、愚笨、缺乏干勁和逃避責任。因此要保證績效，就不得不利用懲罰手段來對他們進行威脅和控制。新公共管理對人的觀點盡管不同，但仍是不信任的，它假定人們是自利的，而且，如果人們不受監控且沒有足夠激勵來誘導他們去追求別的目標，那么他們就會試圖去滿足自己的目標。這樣，新公共管理和科學管理一樣，排除了對團體規范和價值、組織文化、情感及心理需要和其他非理性需要的考慮，它否認了人們應該為了響應公共價值、忠誠、公民權而行動的理念。

在新公共服務中處于核心地位的要素恰恰是:人的尊嚴、信任、歸屬感、關心他人，以及基于共同理想和公共利益的公民意識。

可以這樣說，新公共服務是在人們癡迷于把公共機構私有化的進程中，重新把我們的注意力集中在作為我們行動之基礎的民主和公共利益的理想，公民權的理想和人類尊嚴的理想上。在一個民主社會中，對民主價值觀的關注在我們思考治理系統的過程中應該居于首要位置，盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄，但它們應該置于由民主、社區和公共利益構成的更大環境中。

3 對新公共服務的評述

新公共服務最大的貢獻應該是扮演了一個道德的訓誡者，當公共機構和公共官員在追逐效率和改革中偏離自己的本份太遠時，新公共服務把他們重新拉回了主干道。然而，新公共服務所倡導的(當然也包括之前相關的學者的理論)，諸如公民參與、公民權、民主、正義等議題的價值和意義卻遠不止于道德訓誡。隨著民主進程的發展，公民社會的建立是必然的趨勢，舊有的體制已在諸多方面捉襟見肘。為了保證高質高效的公共服務和產品，必然要求服務的提供者和接收者相互溝通和協調，單向的控制型的方式已經不為時代所容。

然而尷尬的是，民主參與和分享權力，就意味著公共機構既得權力和利益的喪失，這種權力和利益一方面是公共的，另一方面也是行政人員私人的，那么，他們是否愿意主動讓出這部分權力呢?如果愿意，他們會以怎樣的方式來讓渡這些權力?如果不愿意，還有什么辦法可以為人們爭取這些權力?這些問題似乎比討論道德理論和價值觀念來得更實在也更棘手。就像上文所說，新公共服務雖然從理論上提出了一套公共行政的模式，但這套模式太過理想和抽象，新公共服務的理論家甚至也沒有提供這套理想如何付諸實踐的途徑。

然而，當我們觀察人類歷史的歲月演進，我們不難發現，社會的發展和進步得益于人類思想的解放，或者說是新思想的出現，因為新思想的出現將預示新的階層和群體的出現。所以，從這方面來看，登哈特的號召也是有理的，“每個人都應該從自身做起”。如果每個人，至少是有那么一部分人，能夠不斷致力于培養自己的獨立人格和素養，塑造和宣傳社會責任和民主意識，并不斷開拓和創造人類智慧的新領域，那么不論是登哈特所說的民主公民社會，還是說人類發展的新紀元，都不會太遙遠!