飽受熱議的公務員聘任制試點

2008年10月25日《京華時報》報道：據初步統計，2009年公務員考試的報名人數已經超過2008年的80萬大關。同時，最熱門職位的競爭率也是三年來最高的一次，超過4000:1，中國殘疾人聯合會組聯部基層組織建設一職已經有4584人爭報，較之2008年最高供需比3592:1“更上一層樓”。

而此前上海浦東又繼深圳、溫州之后公開招聘聘任制公務員，最近又傳聞郴州50萬年薪公開招聘市政府副秘書長，再次引起媒體的熱議與追蹤。在公務員管理制度中，引入聘任制是可以理解和信任的，它是一種有關公共管理領域的制度創新。但長路漫漫，它既存有諸多的發展背景，也經歷了逐漸的演變歷程；既有法律作支撐，也有實踐作基礎。也就是說，這種做法并非空穴來風，但其試點成效尚需假以時日，靜心觀察和思考。

一、公務員聘任制的演變歷程

自古以來，“聘”就有禮請某人擔任某一職務的語義。《說文解字》中有“聘，訪也”、“詢謀日訪”的說法。《札記》中也早有“(天子)勉諸侯，聘名士”的用法。“聘”和其他用人方式的不同主要是以高規格的金錢或禮儀從組織之外尋找和選擇合適的人員，目的是為了解決組織面臨的重大問題或者為組織謀求更長遠的發展。即“聘”是一種人才引進方式。

一方面，在20多年前，我國就有地方在實踐中實行了類似的公務員聘任(用)制。

在20世紀80年代初期，原有干部人事制度規定不能從農村直接招收干部，以致鄉鎮干部來源不足，很多地區開始在鄉鎮實行干部聘任(用)制，通過契約合同來管理干部。僅甘肅省就分別于1984年和1987年為鄉鎮黨政機關補充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部。1996年，遼寧省為調整鄉鎮機關人員結構，加強鄉鎮基層政權建設和發展農村經濟，在全省鄉鎮機關實行了聘任(用)制公務員制度。全國鄉鎮聘用制干部曾經達到25萬余人，占鄉鎮干部總數的20％。現在看來，鄉鎮干部聘用時遇到的主要問題是被聘用者的養老保險缺少配套政策等。

另一方面，早在公務員聘任制實施之前，各地政府就已實行政府雇員制，產生了比較典型的吉林、珠海模式，此外還有學者總結了深圳、南京模式。

2002年6月，吉林省政府出臺了《吉林省人民政府政府雇員管理試行辦法》，成為國內首個推行政府雇員制的地區。隨后，我國很多地方都紛紛效仿，一時之間，政府雇員制在全國上下引起了廣泛關注。2003年，上海實行政府雇員制，首次引進11名香港專才；2004年8月，深圳也去香港招聘了184名政府雇員。

政府雇員制的誕生，是地方政府管理制度創新的結果，但也存在著“各自為政”的情況。各地政府對政府雇員的認知不盡相同，制定的相關管理制度也不盡相同，對政府雇員稱謂以及是否占用行政編制、是否擔任行政職務都存在著分歧而成為人們關注和探討的焦點。例如，吉林省、湛江、珠海等地稱“政府雇員”，深圳則稱“機關事業單位(高級、普通)雇員”；吉林省規定不占用行政編制，而珠海規定政府雇員占用編制，深圳的做法則分占編不入編和不占編兩種；吉林省、珠海、杭州等地規定政府雇員不擔任行政職務，不行使行政權力，而深圳規定其高級雇員可以擔任行政職務，行使行政管理權。應該說，公務員聘任制是在政府雇員制基礎上建立起來的，是吸取政府雇員制優點、摒棄政府雇員制缺點的產物。

二、評價我國公務員聘任制試點成效為時尚早

回顧我國30年來的改革開放，從改革過程和手段上看有三個重要特征：一是漸進性，即改革是逐步進行和反復推進的，不像前蘇聯那樣實施“休克療法”，二是嘗試性，即改革經常是“摸著石頭過河”，每項改革都有成功的希望，但失敗的風險也一樣很大；三是基層性，即改革經常是來自基層的實踐，只有成功的實踐才會逐步被決策層采納而成為全國或地方的改革方案。因此應該說，公務員聘任制雖然有了法律作支撐，但仍是由基層政府試行的、處于漸進性和嘗試性探索階段的改革。對于這樣一個探索性質的制度改革與管理創新，對其評價需要把握三點：一是充分肯定其創新性，我國干部或公務員制度最早有委任(任命)制，后來有了選任(選舉)制、考任(考試)制，現在由鄉鎮干部聘用開始、到地方政府雇員制推行、再到公務員聘任制并形成法律規定，是制度創新的逐步演進，給人一種新的希望，是很值得肯定的。二是分析其可改進處。公務員聘任制作為法律條文，雖有專章頒列，然則具體的實施細則與操作規程仍然付諸闕如，尚待在實踐基礎上建立并完善之。三是要有足夠的耐心，靜心觀察和思考其成效。作為制度改革與管理創新，其效果顯現是不會在短期內就能夠取得的，需要一段反應和調適的時間，一個逐步顯現成效的過程。

雖然大多數論者，都把公務員聘任制定位于政府用人制度的一種補充制度，但聘任制既不像委任制那樣僵硬，像選任制那樣范圍狹小，像考任制那樣層次相對較低，也不像民事行為那樣自由隨便，能使雙方當事人協商自由與行政主導性有機結合起來。它既符合市場經濟和民主政治的發展要求，又能滿足提高人員素質和行政效率的需要，相信它能夠像“非公經濟”那樣逐步提升其戰略地位，進而得到日益廣泛的重視和有效的運用。就目前而言，還有5個問題需要探討。

1 到底什么是公務員

浦東在實施公務員聘任中，有一個“發改委金融規劃和金融戰略研究”崗位，而且這個崗位最終沒有聘任到“賢才”。讓人不明白的是，為什么政府里一定需要有研究崗位，且屬于公務員序列的行政編制?順便說一句，在這次政府推行大部制改革中，有些部門還設置了行政職能的研究司。如果每個政府部門都設研究部門或研究崗位，還需要在政府下設事業性質的研究院所嗎?或者說，政府下設事業性質的研究院所為什么一定不能是公務員或公務員待遇(即“參公”——參照公務員)呢?在國家公職人員并無統一管理規則的前提下，一部《公務員法》把幾乎所有提供公益性公共服務的公職人員排除在外，顯然是留下了明顯的法律缺口的。

2 到底哪些崗位適宜實施聘任制

目前法律條文中的規定是專業性較強的、處于輔助性的職位，且要求職位是不能涉密的。這里起碼有兩個問題，一是不涉密的、輔助性的職位為什么一定要用養人模式呢?聘任制也就是養人模式的一種。其實，政府及其公務員制度改革原因很多，如全球化、市場化、民主化、公開化、專業化、信息化等，但另有三個原因非常引人矚目，即人數多、高成本、低效能。因此，政府完全可以實行“公司化改革”，將部分業務直接外包給社會的專業服務機構，目前，業務外包已經是一個很重要的發展趨勢了，難道我國政府就不可以嘗試嗎?二是那些有明顯任期制的職位為什么就不可以完全采用聘任制呢?有任期，不是很合適于聘任嗎?當然，有人會說這是法律規定的。但仍有三點需要特別說明：一是法律只是作了原則性規定；二是改革到了現在，本來就不是僅僅改革觀念，而是要改革制度和體制，包括法律和規定；三是法律規定在需要時是可以修改的，只是需要在法定程序下進行修改。

3 聘任者薪酬是平等協議還是內部平衡

浦東的協議工資是否是主辦方內部的平衡性協議，還是真的與被聘任者協商議定的呢?對此，人們是不得而知的。但從新聞報道看，被聘任者事先根本就不知道，那怎么說是平等協議呢?例如，在接受《中國新聞周刊》采訪時，被聘任者劉文杰就說得很清楚：“在整個應聘的過程中，我都不知道這個職位的收入有多少，也不關心。”其實，在我國，各級政府都絕對是強勢組織，個人和政府平等協議的可能性測度基本是零，因此，一個簡單的平衡辦法，就是讓聘任制公務員的薪酬待遇略高于傳統意義上的公務員平均薪酬水平；而作為一種權利讓渡的代價，就是聘任制公務員的其他有關待遇不如傳統意義上的公務員。劉文杰就說過：“現在我已經知道，這個收入比我原來的還要多一些。”而浦東新區組織部(人事局)人事綜合處處長郭嶸表示：聘用制公務員的工資標準，一方面要參照公務員的標準，另一方面也要參照這種人才在社會上的收入標準。因此，“平衡的結果是，比一般公務員的收入稍高”。

4 “鯰魚效應”未必一定能起作用

我國公務員系統是一個相對封閉的剛性系統，最顯著的特征就是缺乏競爭，表現為“干與不干一個樣、干多與干少一個樣、干好與干壞一個樣”以及“能進不能出、能上不能下、能官不能民”，除了正常調動和自然減員外，要讓一個公務員離開公務員系統或離開現有職位，那幾乎只有等待他(或她)犯罪了。據2004年9月24日杭州網報道，中國每年公務員淘汰率為萬分之五。據原人事部統計，從1996年實行辭職辭退制度以來到2003年的8年間，全國共有19374名不合格公務員被辭退，平均每年不到2500人。如果按照當時全國近500萬公務員計算，每年辭退的公務員約占其總數的0.05％。另據報道，北京市公務員辭退的比例更低一些，截至2003年統計時，北京10萬名公務員僅辭退300多人；2007年重慶市公務員年度考核結果顯示，97.97％的公務員被評定為優秀或稱職，只有22人被評定為基本稱職、36人被評定為不稱職(其中16人主動辭職，16人被辭退)。由此可見，公務員作為一種職業，實際上是終身制的。

政府引進聘任制的一個重要目的就是引入競爭理念以鞭策和激活公務員體制，即引入“鯰魚”打破實際上的公務員終身制，但是常任與聘任同時并存的政府人力資源管理“雙軌制”并未實現這兩種制度的有效銜接，還存在諸多問題尚待研究和探索。從目前看，不僅“鯰魚效應”很難實現，而且很可能嚴重挫傷聘任制公務員的積極性，例如，聘任制公務員不能晉升就是一個非常不公平的政治與職業待遇。此外，這還可能誘使現有的常任制公務員去追逐聘任制公務員的高額年薪，郴州50萬元年薪招聘市政府副秘書長就招致社會的非議而不得不辟謠。

5 如何解決公務員數量的控制難題

目前，大部制改革是沒有人員精簡任務的。雖然大部制改革還在中央層面，地方只是試點性地推進，如重慶、上海等，并沒有照貓畫虎的硬性任務，但大部制改革畢竟也是一種導向。也就是說，一旦有一些地方實施大部制改革，也通常會按照上面改革的精神進行，即不精簡人員。在這樣的前提下推行聘任制，公務員人數肯定就會增加。而國際社會是一邊精簡常任制公務員，一邊增加聘任制公務員的。我國是常任制公務員規模沒有控制住，只要看看公務員登記工作的艱難程度就清楚了；而聘任制公務員又在增加，地方公務員精簡任務極其繁重，公務員隊伍人員出口又極其不暢，而且越是基層越是不暢，如果推行公務員聘任制，那么公務員的規模如何控制就是老而又新的難題了。