中日私立高等教育立法比較及啟示

摘 要： 本文通過對中國和日本兩國私立高等教育立法進(jìn)行比較，找出了二者存在的異同。中日兩國的私立高等教育立法體系都逐步趨于完備，但與日本相比較而言，我國的立法相對滯后，而且可操作性有待提高。此外，中國私立高等教育的立法要體現(xiàn)本國特色，立法是一個逐步完善的動態(tài)過程。

關(guān)鍵詞： 私立高等教育立法 日本 中國 異同 啟示

私立高等教育立法，是指一個國家或地區(qū)制定的用以規(guī)范私立高等教育辦學(xué)活動中主客體行為的明確法律條文。［１］隨著經(jīng)濟(jì)體制、教育體制改革的不斷深化，各國高等教育大眾化，私立高等教育在一定程度上彌補(bǔ)了公立高等教育資源的短缺，世界各國政府都很重視私立高等教育的發(fā)展。私立高等教育立法是私立高等教育辦學(xué)活動得以正常運(yùn)行的重要保障。我國的私立高等教育（習(xí)慣上稱為民辦高等教育）①發(fā)展時間不長，在實(shí)際的辦學(xué)過程中還存在諸多問題，私立高等教育立法也還需要不斷地完善。日本的私立高等教育歷史悠久，發(fā)展已經(jīng)相對成熟，在全國的高等教育系統(tǒng)中占有非常重要的地位，對日本的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了積極的作用，私立高等教育立法也相對完善，其中有很多可借鑒之處。

一、中日兩國私立高等教育的立法概況

二戰(zhàn)后日本高度重視高等教育的發(fā)展，尤其是私立高等教育的發(fā)展。日本私立大學(xué)不僅為社會提供了大量的杰出人才，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會的繁榮，而且在社會各界、民眾的認(rèn)同和積極參與下，形成了獨(dú)有的辦學(xué)特色。在1955年，日本私立大學(xué)學(xué)生約占大學(xué)生總數(shù)的59.7%；至1985年，460所本科大學(xué)中私立的有331所，約占72%；截止2000年，私立大學(xué)有478所，占大學(xué)總數(shù)的73.6%，而學(xué)生數(shù)量占大學(xué)生總數(shù)的73.3%。［２］據(jù)2003年日本留學(xué)指南介紹，日本時有大學(xué)565所，其中國立大學(xué)98所，公立大學(xué)52所，私立大學(xué)415所，［３］2008年，日本私立大學(xué)達(dá)523所，在高等教育中扮演著重要的角色。我國的私立高等教育是上世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而重獲生機(jī)的。隨著十一屆三中全會召開后改革開放的深入，人們對社會力量開辦教育逐漸有了新的認(rèn)識，私立高等教育得到了社會各界的認(rèn)同。私立高等教育作為我國教育事業(yè)的組成部分，從20世紀(jì)90年代的興起到如今的發(fā)展壯大，經(jīng)歷了十幾年的風(fēng)雨歷程，對我國教育事業(yè)的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。截至2007年，我國有民辦高校297所，在校生163.07萬人；獨(dú)立學(xué)院318所，在校生186.62萬人；民辦的其他高等教育機(jī)構(gòu)906所，各類注冊學(xué)生87.34萬人。［４］隨著私立高等教育的發(fā)展，立法體系也隨之建立起來，中日兩國的私立高等教育立法概況如下表所示。

二、中日兩國私立高等教育的立法的異同

（一）中日兩國私立高等教育的立法的相近之處

1.以教育的基本法律為基礎(chǔ)，由三個立法層次構(gòu)建私立高等教育法律（規(guī)）。

由表1可以看出，中日私立高等教育立法都涵蓋了三個層次。第一層次為基本法，這是設(shè)立私立高等教育的基礎(chǔ)。日本于1947年頒布了《教育基本法》②和《學(xué)校教育法》；我國于1995年頒布了《教育法》，1999年頒布了《高等教育法》。第二層次為與私立高等教育密切相關(guān)的專門法令。日本于1949年頒布了《私立學(xué)校法》，1970年頒布了《私學(xué)財團(tuán)振興法》，1975年頒布了《私立學(xué)校振興助成法》；我國于1993年出臺了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，1997年實(shí)施了《社會力量辦學(xué)條例》，2002年頒布了《民辦教育促進(jìn)法》，2007年實(shí)施了《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》。這些法令規(guī)定了私立高等教育辦學(xué)活動主客體的具體行為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了私立高校創(chuàng)立與發(fā)展的基本框架。第三層次主要是地方性教育法規(guī)和地方教育規(guī)章。

2.沒有專門的私立高等教育法，但都有私立高等教育的核心立法依據(jù)。

迄今為止，中日兩國都沒有頒布專門的私立高等教育法，但是都以教育的基本法為基礎(chǔ)制訂了私立高等教育辦學(xué)活動的核心法律依據(jù)。1949年日本文部省頒布了《私立學(xué)校法》，這一法案從三個方面促進(jìn)并保障了私立高等教育的發(fā)展：首先它高度重視私立院校的自治；其次它鼓勵新型公共社團(tuán)的建立，以利于資助和管理私立教育機(jī)構(gòu)；最后該法授權(quán)國家和地方政府給予私立院校經(jīng)費(fèi)上的補(bǔ)助。《私立學(xué)校法》的實(shí)施不僅實(shí)現(xiàn)了私立高校的自治和自強(qiáng)，還促進(jìn)了私立高等教育的發(fā)展與法律保障的結(jié)合，使私立大學(xué)得到了穩(wěn)固而又長遠(yuǎn)的發(fā)展。［５］2003年我國頒布《民辦教育促進(jìn)法》，對私立高等教育的法律地位作了進(jìn)一步規(guī)定，提高了國家對私立高等學(xué)校對國家培養(yǎng)人才的重要力量，象征著中國私立高等教育逐步走上規(guī)范的發(fā)展道路。

（二）中日私立高等教育立法的差異。

1.日本的私立高等教育立法較為超前，我國相對滯后。

日本私立高等教育的發(fā)展建立在法律保障的基礎(chǔ)之上，從而避免了行動的盲目性，這是日本私立高等教育高度法制化的重要體現(xiàn)。日本政府在1949年頒布《私立學(xué)校法》之后又頒布了一系列有關(guān)私立高等教育的法律、法規(guī)，形成了一套較系統(tǒng)、健全的私立高等教育管理法律法規(guī)體系。經(jīng)過多年的實(shí)踐，日本文部省、私立學(xué)校團(tuán)體和私立高校一致認(rèn)為，在體現(xiàn)科學(xué)預(yù)見和指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)發(fā)展方面，私立高等教育法律法規(guī)體系對日本私立高等教育事業(yè)的發(fā)展起到了極其重要的促進(jìn)與保障作用。我國由于新中國建國以后實(shí)行高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，在很大程度上延遲了私立高等教育的發(fā)展。黨的十一屆三中全會以來，改革開放的政策得以落實(shí)，私立高等教育得以興起并進(jìn)一步發(fā)展。但直至1993年8月17日國家教育部（原國家教育委員會）才頒布了第一個與私立高等教育直接相關(guān)的法規(guī)《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，之后又制定了《社會力量辦學(xué)條例》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，2007年2月教育部頒布了《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》。我國私立高等教育立法確實(shí)存在一定的滯后性。

2.日本的私立高等教育立法可操作性強(qiáng)，而我國的立法還存在諸多不足。

日本私立高等教育立法不僅有《教育基本法》和《學(xué)校教育法》原則性的規(guī)定，同時還有私立教育專項(xiàng)法及與之配套的實(shí)行令、實(shí)施規(guī)則等詳細(xì)、具體的規(guī)定，具有針對性和操作性的特點(diǎn)，明確規(guī)定了私立高校的管轄機(jī)關(guān)及權(quán)限，政府對私立高校資助的范圍、程序、算定方法等，使私立高校教育納入法制化的軌道。［６］這樣就明確了政府和私立高等教育的關(guān)系，可以促使其健康發(fā)展。日本發(fā)展到當(dāng)前只有與私立學(xué)校法相關(guān)的法律法規(guī)，沒有專門的私立高等教育方面的立法，相比之下，我國除頒布《民辦教育促進(jìn)法》之外，還有《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》、《社會力量辦學(xué)條例》、《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》，我國的私立高等教育立法體系看似比日本相對完備，但在實(shí)施過程中存在諸多不足之處，主要有：對私立高等教育的定性以及法律地位不明確、私立高等教育的法人財產(chǎn)所有權(quán)不完全、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不合理等。這些不足之處在一定程度上阻礙著我國私立高等教育的發(fā)展。

三、啟示

通過中日兩國私立高等教育立法方面異同的比較，筆者對當(dāng)前我國私立高等教育立法得到以下三點(diǎn)啟示：

（一）我國私立高等教育的立法要體現(xiàn)中國特色。

中國私立高等教育的出現(xiàn)是中國經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，也是高等教育實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、大眾化的客觀要求。由于日本的私立高等教育及其法制都相對完備和成熟，因此借鑒日本私立高等教育立法的經(jīng)驗(yàn)是必要的，但在我國私立高等教育立法過程中也應(yīng)該充分了解中國的國情，以及私立高等教育的發(fā)展階段和特點(diǎn)。在我國，私立高等教育仍然和公立學(xué)校一樣實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在私立高等教育辦學(xué)過程中要體現(xiàn)黨組織的作用，這是我國的特色。此外，國家對私立高等教育的支持，教育行政主管部門的管理權(quán)限，以及私立高等教育的內(nèi)部管理體制等問題也應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情來考慮。

（二）我國私立高等教育立法已經(jīng)初具體系，但應(yīng)當(dāng)提高相關(guān)法律的可操作性。

我國的私立高等教育立法發(fā)展到當(dāng)前，《教育法》、《高等教育法》、《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》、《社會力量辦學(xué)條例》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》、《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》紛紛出臺，可以說我國私立高等教育立法體系已經(jīng)相對完備，但是其操作性還不是很強(qiáng)，某些法律條文還存在不足之處，需要改進(jìn)和完善。特別是要從法律層面上確保中國私立高校的法律地位，并且必須通過立法來界定和規(guī)范私立高等教育界定內(nèi)部管理體制與外部關(guān)系，維護(hù)私立高等教育的合法權(quán)益。

（三）私立高等教育立法是一個逐步完善的動態(tài)過程。

在中國高等教育走向大眾化發(fā)展階段的過程中，私立高等教育將會扮演十分重要的角色。新世紀(jì)的中國高等教育面臨著新的發(fā)展，私立高等教育也不例外。例如，近年來獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)就是私立高等教育發(fā)展過程中的一個新動態(tài)。私立高等教育是新生事物，相應(yīng)的立法雖然還存在諸多不足之處，但是通過政府以及社會各界的重視和關(guān)注，將會得到改進(jìn)和完善。在我國的私立高等教育立法過程中，2003年9月1日起施行《民辦教育促進(jìn)法》，同時廢止了1997年7月31日國務(wù)院頒布的《社會力量辦學(xué)條例》。面對新形勢的變化，我們需要從理論上和實(shí)踐上有所創(chuàng)新和突破，使中國私立高等教育在新世紀(jì)能規(guī)范、有序、健康地發(fā)展。

注釋：

①我國稱私立高等教育為民辦高等教育，在本文中為了概念使用的一致性，通稱為私立高等教育。

②2006年12月15日，日本參議院正式通過了《教育基本法》的修正案，這是自1947年3月《教育基本法》頒布以來的首次修改，其主題從反省戰(zhàn)前教育、提倡“尊重個性”轉(zhuǎn)向重視“公共精神”。

參考文獻(xiàn)：

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［3］董麗敏.中日私立高等教育比較研究［J］.高教探索，2004，（2）：87-90.

［4］2007年全國教育事業(yè)統(tǒng)計公報.http：//www.edu.cn/xin_wen_gong_gao_1114/20080511/t20080511_295926.shtml（中國教育和科研計算機(jī)網(wǎng)）.

［5］李健.中日私立高等教育相關(guān)政策的比較研究［J］.現(xiàn)代大學(xué)教育，2003，（1）：80-82.

［6］張愛華.戰(zhàn)后日本私立高等教育的立法特點(diǎn)［J］.中國成人教育，2005，（5）：105-106.