完善土地流轉　保障農民權益

努爾熱合買提

一、 引言

從我國農村實行家庭承包經營以來，關于農村土地承包經營權的穩定與流轉問題一直是學術界和政界關注的熱點。隨著《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）發布，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，農地承包經營權流轉（簡稱農地流轉）與規模經營問題再一次成為熱點。農地流轉關系到農業發展，農民增收和農村穩定，是一個系統工程，因此，必須正確理解農地流轉的涵義，規范流轉行為，保障農民權益。

土地流轉是指土地使用權的流轉，即擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，原承包人保留承包權，同時還擁有收益權。事實上，土地流轉并非“決定”的新亮點，早在1984年的中央一號文件中就鼓勵土地向種田能手集中，土地流轉的實踐已經先于文件的出現而進行了20多年?！皼Q定”指出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。“更加充分” 和“長久不變”是這次文件的亮點?！案映浞帧本褪墙o予農民對承包土地完整的權利，包括占有、使用、收益、處置等各項權利，從而使農民有一個長期而穩定的預期?！坝斜Ｕ稀钡模褪且Ｗo農民對土地的上述各項權利，不能隨意侵犯?！伴L久不變”是指農村家庭承包經營制度將在相當長的時期內存在，這顆“定心丸”將使農民珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉土地（陳錫文，2008）。

二、土地流轉的必要性

1.實現規模效應，建設現代農業的要求。我國戶均土地只有半公頃左右，小規模和大市場之間的矛盾突出，農民收入很難通過市場得到保證（孔祥智，2008）。擴大經營規模一方面有利于農田基礎設施建設，另一方面，有利于推廣使用新品種、新技術以及實行機械化作業。新疆沙灣縣部分鄉鎮的農地互換實踐就是有力的佐證。土地互換后，七零八落的上千塊土地被改造成一塊塊大條田，大面積使用滴灌技術，達到了節水、增地、節省勞動力和增收的多重效果。土地流轉后的集中經營還便于病蟲害的集中防治，也便于監督檢查農產品的生產過程，確保農產品質量安全。新疆尼勒克縣已經開始的土地流轉實踐也表明，有規模才會有大效益。

2.增加農民收入的要求。家庭承包經營制度實行之初，的確激發了農民的生產經營積極性，增加了農民收入，改善了農民生活。但近年來，這種分散的小規模家庭經營制度的潛力幾乎發揮殆盡，出現了農民增收難，城鄉差距逐漸拉大的局面，尤其是2007年，是改革開放以來城鄉居民收入差距最大的一年。通過土地流轉，實現集約經營，流出土地者既可以獲得租金收入，也可以獲得股金分紅，或者獲得返聘從事農業生產的工資性收入和外出打工、從事其它經營活動的收入，收入來源增加，為農民增收創造了條件。流入土地者可以從擴大土地規模、集約經營中獲得更多收益。近年來，隨著農村增收途徑增加，尼勒克縣出現了許多忙于其它產業而無暇種地的農民，而一些專門從事土地承包的大戶又經常為包不上地而發愁，國家的土地流轉政策恰好為兩者提供了雙贏的條件。土地承包大戶把其他農戶不愿意種的山坡荒地以及小塊口糧地集中起來經營，取得了良好的經濟效益。沙灣縣上戶地鄉楊李村農民將土地轉包給屯河公司，可以獲得轉包費、到企業基地工作的工資收入；四道河子鎮下八戶村的土地互換節約了大量勞動力，該村有三分之一的勞動力外出務工，尋找新的收入來源（楊少華，2008）。

3.實現城鎮化和工業化的要求。推進城市化是推動我國經濟增長、社會進步的重要手段，而城鎮化的直接動力在于工業化。要提高我國的城市化及工業化水平，既需要將農村勞動力從土地上解放出來，實現勞動力從第一產業到第二、第三產業的轉移，也需要更多來自農業的食物、原材料等為城市生活、工業生產等提供充足的物質保證，更需要農村不斷提高的消費能力來為工業及商業提供更大的市場，拉動需求，刺激經濟增長。土地流轉將帶來土地的高效集約經營，提高農業生產率，增加農民收入，為實現城鎮化提供了必要的人力物力基礎，也為工業化的進一步發展提供了動力。

三、土地流轉模式

20多年來，我國各地農村探索了不同的農地流轉模式。目前，主要有以下幾種可以借鑒（斯木，2008）：

模式一：轉包。轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方(原承包方)負責。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。 該模式的代表是溫州市，他們通過轉包的方式，實現耕地向種糧能手、村集體及專業合作社集中，并實施全程機械化服務，不僅有效遏制了耕地拋荒現象，還成功穩住了糧食生產。

模式二：互換?；Q是指承包方之間為各自需要或者方便耕種管理，通過自愿平等協商，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。互換后，原土地承包合同規定的權利義務可由原承包者承擔，也可隨互換而轉移，但如果轉移則須按規定辦理相關手續。沙灣縣四道河子鎮、老沙灣鎮等是這種模式的實踐者，他們遵循“宣傳動員、征求意見、民主協商、制定方案、簽訂協議、登記備案”的基礎程序，通過“民主議事卡”、“一事一議”方式開展土地互換工作，推進農業集約化、規模化經營（肖兵，2008）。2007年，土地互換經營的四道河子鎮下八戶村農民人均純收入近8000元，有些農戶的收入達幾十萬元，甚至上百萬元。

模式三：入股。入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營，承包方按股分紅。甘肅寧縣焦村鄉任村首個土地股份合作社就采

四、土地流轉中存在的主要問題

1.流轉機制不健全。流轉和租賃市場尚未形成，加上政府引導滯后，缺乏中介組織，造成土地流轉的供求信息不靈。一些有了穩定職業的農民將承包耕地拋荒或請人無償代耕，甚至倒貼求耕，而農業企業及種養能手缺乏耕地，又由于農村投資補償機制尚未建立，土地流轉補償費標準缺乏，阻礙了土地的正常流轉。

2.流轉的手續不規范。有相當部分的流轉只是口頭的約定，沒有簽訂書面合同。個別有簽訂書面合同，也存在條款不完整，內容過于簡單，對于流轉土地的質量、坐落、雙方權利義務及違約責、流轉價款及支付方式、合同期滿后地面的處置、復耕賠償措施等條款缺乏明確具體的規定，到期后沒有復耕，造成拋荒，致使土地的嚴重浪費。

3.個別地方違背農民的意愿，損害農民的利益。一些鄉村領導簡單的認為種田沒有效益，沒有出路，用低價補償和簡單粗暴的行政手段集中農民土地，沒有考慮農民的退路，對社會穩定埋下隱患。

五、完善土地流轉的對策思考

1.提高統一對土地流轉工作的認識。做好土地流轉工作、是關系到保障農利益、促進農村穩定、農業發展的大事。各級政府按照中央十七屆三中全會的精神和“三個代表”重要思想的要求，結合本地實際，從有利于農村生產要素的合理流動和與優化配置，有利于促進農村產業結構調整大局出發，積極引導和規范土地流轉，保證土地流轉健康有序的進行，促進農村和諧發展。

2.完善土地流轉機制。土地流轉要按照明確所有權、穩定承包權、搞好經營權、保障收益權的要求、堅持平等、自愿、有償原則，確保土地流轉的健康發展。要尊重農民依法享有土地的使用權、收益權和流轉權，有權選擇流轉對象和形式，在引導農村土地流轉運程中，決不允許用行程手段強行流轉、對成片流轉的、須征得所涉及的農戶一致同意。

3.建立健全土地流轉管理制度。一要健全和完善農村土地承包管理制度，根據各地的實際情況，制定切實可行的規章制度，使土地經營權流轉有法可依、有章可循。二要流轉雙方都簽訂合法、規范的書面合同或協議，流轉期限不得超過承包期限，并報鄉鎮相關部門備案，涉及土地承包權變更的，要報市（縣）農業主觀部門審核備案；農業主觀部門要依法指導流轉合同的簽訂、變更和解除，健全合同檔案管理，依法調處合同糾紛，維護雙方當事人的合法權益。三要建立土地經營權流轉中介服務組織，加強事前、事中、事后監督，防止受讓方在經營期間惡意經營，改變農業用途。

4.做好農村土地經營權流轉的服務工作。一是鄉鎮黨委政府要堅決慣竊執行黨的土地承包政策，維護農民的承包權益，依法監督、管理土地的合理使用，為農村土地經營全流轉提供法律、信息服務，做好糾紛協調工作；二是農村集體經濟組織是集體土地的代表，對土地經營轉的流轉應做好指導、協調、管理、服務、監督等工作

（作者單位：新疆財經大學經濟學院）