廣佛融城的障礙因素分析

郭建萬　袁　麗

廣州和佛山地理相連、生活相依，文化相通，經濟互補明顯，隨著城市化進程的推進，已初步形成都市圈的格局。但真正意義上的廣佛融城，目前還不成熟，尤其是經濟的關聯度和一體化程度都還不高，區域優勢沒有發揮出來。概括起來, 廣佛融城進程中存在的障礙因素主要包括以下幾個方面。

一、各自為政，缺乏合作意識以及缺乏超越行政區的協調力量

行政壁壘是廣佛融城的關鍵性障礙。在我國既有的體制格局下，地方政府在推動經濟增長、提供公共產品、引導體制創新、擴大對外開放、提升人民生活等方面有著不可推卸的責任和不可替代的作用，但地方政府在促進本地經濟增長的同時，也必然產生地方保護主義的沖動。出于對自身經濟利益最大化的追求，地方政府對經濟的干預，使行政區劃成為阻隔經濟一體化進程的嚴重障礙，阻礙了統一市場的形成，而行政區內經濟的發展往往以阻礙區域發展為代價。廣州、佛山兩個城市的經濟一體化，政府間共識已久，在交通基礎設施建設方面也已有合作成果，但這種合作仍沒有形成經濟融合的內在驅動機制，廣佛兩地各級政府的行政行為在很大程度上還是按照自身發展的內在邏輯和實際需要來展開，行政壁壘仍表現得較為突出（柳立子，2002）。

（一）各級政府各自為政，沒有樹立整個區域協調發展的觀念

雖然廣州和佛山兩市經濟社會聯系日益密切，然而在市場經濟尚未成熟和要素市場還未統一的條件下，廣州、佛山兩市在考慮利益得失時必然是各自為政，導致盲目競爭、重復建設、區域合作意識不強。如兩地各自為政的規劃，往往造成基礎設施、產業投資、商業網點重復建設和資源浪費。此外，有些地區在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度競爭乃至惡性競爭。這種制度上的障礙，至少有幾個方面的不良影響：其一，在同一經濟圈內存在不同的游戲規則，算不上真正的一體化；其二，政策制度的差異，使企業的營商成本增加，不利于刺激企業的投資，也不利于民營資本的發展；其三，不利于政府對區域經濟發展的協調及管理。在同一經濟圈內存在不同的游戲規則，算不上真正的一體化；政策制度的差異，使企業的營商成本增加，不利于刺激企業的投資，也不利于民營資本的發展；不利于政府對區域經濟發展的協調及管理。

（二）缺乏內在驅動機制和組織協調機制

廣佛合作的大思路是清晰的。從佛山自身的認識看，與廣州共同打造廣佛經濟圈的愿望是強烈的，無論是官方和民間都認同佛山的發展須以廣州為中心，佛山接受廣州的輻射是客觀事實。但是，在大框架基本確定的前提下，在不同的產業、行業的銜接與互補，在人流、物流、信息流、資金流的無障礙流動等細節上，仍然有待兩地的政府和學術界進行更深層次的探討。兩地政府在經濟一體化的具體問題上缺乏溝通，目前還沒有形成跨地區跨部門的組織協調機制，還沒有專門的領導機構來推進區域的一體化。

（三）各級政府制度政策差異

由于廣佛經濟圈內存在兩個不同的政府主體，因此在各自利益維護方面可能會存在沖突，一旦涉及到廣佛之間的競爭的時候，自身的利益將會優先考慮，此外，一些政策的差異也可能成為制約廣佛融城進程的重要因素。比如，在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度或惡性競爭等等。

二、地區產業互補性較弱，產業發展缺乏協調機制

（一）廣佛缺失完整產業鏈

廣州服務業發達，占GDP的比例達到58％，是金融中心，同時汽車、石化、鋼鐵、造船等重工業優勢明顯；佛山經濟以輕型制造業為主，制造業所占比例超過60％，特別是在家電、建材、服裝等輕工業品方面更為突出，是佛山地區的支柱產業。制造業經濟就其本質而言是產業鏈經濟，雖然兩地在產業鏈上所處的位置不同，但是由于受“行政區經濟”的影響，這種產業鏈只存在于各自的市域范圍內，發展空間有限，產業集聚程度有限，產業鏈的延伸不足。廣佛兩地園區之間上下游產業聯系很少，區域之間沒有形成合理的產業分工，尚未形成真正意義上的建立在產業互補基礎之上的產業鏈。因此，實現區域產業結構合理化，已成為廣佛經濟合作的當務之急。

（二）文化旅游產業合作較少

旅游業是第三產業重要組成部分，也是廣佛兩市國民收入的重要來源。盡管廣佛旅游文化的發展取得了顯著成績，廣佛旅游文化圈的構建也具有堅實的經濟基礎和深厚的文化底蘊，但是，廣州、佛山的旅游文化發展還存在著各自的問題和一些共同的問題，構建旅游文化圈也還有諸多障礙需要跨越。如廣佛兩地旅游產業結構有待進一步合理化，產業有待升級；旅游合作沒有形成鮮明的特色，推出了獨具特色的精品旅游線路，沒有形成區域旅游品牌效應。

（三）企業合作意識不強

兩市企業運行較為無序、缺乏整體性，各企業各自為戰，以自我為中心，缺乏的合作理念和精神，往往各自投人大量人力、物力、財力進行生產、宣傳促銷，帶來資源的極大浪費。由于兩市企業缺乏合作，在激烈的市場競爭中，導致兩地產業優惠政策乏力，企業誠信不足，企業的政策環境、經營環境都不盡如意，相互間惡性競爭，形成惡性循環，使產業效率低下，無法形成競爭優勢以應對國內相關行業的競爭和跨國企業的競爭。

三、缺乏快速便捷的城際交通聯系，區域交通體系銜接不夠

實現廣佛交通的構想看起來簡單，做起來并非易事。還存在認識上的、區域管理體制上的和行業管理體制上的種種阻礙，這些障礙制約著廣佛融城的步伐（趙起超，2001）。這不僅存在于意識上的障礙，也存在于城市行政管理體制的障礙：主要是各自為政、自成一體、各為藩籬的體制，阻礙著廣佛交通建設和發展，阻礙著廣佛交通的建沒和發展，使得交通運輸建設與管理的機制不適應區域經濟合作發展要求。另外，交通運輸成本偏高，缺乏順暢的交通網絡來保證要素的低成本流動，制約廣佛經濟的合作發展。如路橋收費站的設置、公交系統尚未一體化，廣佛公交線路仍屬長途車，給兩地經濟合作帶來不便。

四、廣佛融城仍處于初級發展階段，區域一體化體制、機制尚未建立

（一）中心城市擴散能力待加強

現代化大都市不僅人口、產業和生產活動高度集中，而且資金融通、中樞管理、商貿物流、科技教育、信息咨詢等服務活動也高度集聚。廣州作為珠三角及泛珠三角的中心城市，與現代化國際大都市相比還存在不少的差距。此外，佛山作為廣東第三大城市的實力還有待提升。

（二）形態障礙分析

廣佛融城的趨勢，將會形成以廣州為中心，以佛山為次中心的都市連綿區，城鄉二元結構也將逐步消除，使區域都市成為各種要素流動的樞紐和創新的孵化器。廣佛形態的問題不僅是兩個城市之間的問題，還涉及到大量的鄉鎮，這些經濟異常活躍的鄉鎮，若不能納入城市融合的范疇，則廣佛融城將缺少堅實的基礎。

五、生態環境制約

（一）區域生態環境日趨惡化

在廣州和佛山工業化、城市化加速發展的同時，由于缺乏合理的規劃和引導，目前仍未擺脫資源消耗型發展階段，造成較嚴重的水環境污染、大氣環境污染、自然環境災害等，使工業污染從城市擴散到農村，從局部擴散到整個區域。尤其是各鎮大量“小集中、大分散”的工業企業污染源，使區域生態環境污染日益加重。

（二）“三廢”排放量大,環境污染比較嚴重

首先，二氧化硫總量控制難度大，酸雨污染嚴重。廣州佛山兩地環境污染嚴重，城市降水質量較差，酸雨污染仍然嚴重，沒有達到廣東省下達的大氣污染物總量控制指標，大氣污染治理設施建設投資不足。其次，飲用水源地面臨潛在威脅。飲用水源地的環境質量一直是人們關注的焦點，省環保局的數據顯示，北江水系，水質已受到一定程度的污染。且隨著西江產業帶的興起和發展，西江飲用水源地的保護也面臨著潛在威脅，這一現象也存在于廣州，水源達標率為67.9%。第三，河涌水環境綜合整治任務艱巨。目前，廣佛兩市廢水排放總量沒有出現減少趨勢，河涌綜合整治任務艱巨。兩地廢水排放指標都有增加趨勢。

（三）固體廢物處理處置設施建設滯后

隨著人口的不斷增多，生活垃圾產生量也在逐年增多，部分生活垃圾填埋場已經滿負荷，到了封場期限。固體廢物的規范處理設施建設不足，部分處理技術水平偏低，產生二次環境污染問題。據有關研究表明，廣佛都市圈內各城鎮的供水、燃氣、配電設施等城鎮發展前提性基礎設施的供給大于需求，而污水處理率、垃圾焚燒率相對偏低。廣州每天的污水排放量至少在200萬噸左右，而經過污水處理的不到50％；佛山目前全市污水排放量約為每天230多萬立方米，但目前已建和在建的污水日處理能力只有約60萬立方米，中心城區城市污水處理率也僅有50％左右。

根據《佛山市固體廢物資源化和處理處置規劃》以及《廣州市固體廢物污染防治規劃(2005～2015)》的研究成果，廣佛固廢產生量不斷增加，同時由于規劃用地緊張，生活垃圾和工業固廢處理處置場地的選址成為難題。因此，必須加大并切實推進固體廢棄物的“減量化、資源化和無害化”工作，做好固體廢物處理處置設施的建設工作，確保固廢污染防治得到重視。

（四）環保隊伍素質、監管能力還不能適應環境監管工作的要求

當前廣佛市環保系統的機構建設、人員素質、監管能力與環保新形勢、新任務的要求有較大的差距。特別是環境監察人員偏少，執法力量薄弱的問題，影響了環境執法工作的全面開展。由于監督管理不能完全到位，企業擅自拆除、閑置或不正常使用污染防治設施，需要配套建設的環境保護設施未建成、未驗收或者驗收不合格，主體工程就正式投入運行等現象時有發生。具體表現在以下幾方面：

信息能力薄弱，目前還都是很初級的階段；廣佛兩地有關部門規劃和協調能力不夠；監管和執法能力不足；監測和評估能力很弱。

六、尚未形成區域統一市場，缺乏資金、技術、人才、信息等要素跨區域流動渠道

（一）信息共享障礙分析

由于區域間的行政區劃不同，區域間存在的信息封鎖則會成為促進兩地經濟融合的主要障礙之一。而打破兩地間的信息封鎖，強化信息公開、透明，實現信息資源互通共享，對于一些行業比如銀行業來說，是確保資金安全的先決條件。廣佛之間的信息一體化障礙主要存在于：一是沒有建立一個信息溝通、共享機制，二是沒有建立共同的信息發布平臺。

（二）要素區域內流動不順暢

區域經濟合作的主體是企業，成熟的市場經濟環境是企業放手經營發展的前提，所以企業在區域合作中有效動作的制度保證就是必須有完善的市場機制。但廣佛兩地范圍內的要素市場仍是條塊分割的，產權交易市場、資金市場、勞動力市場往往根據行政區劃的級別和范圍進行對應設置，其服務的對象和范圍從設立之日起基本明確，超出范圍服務較為困難，致使人才、物資、資金、技術、信息等在區域內的流動不夠順暢。在廣佛融城大框架基本確定的前提下，在不同的產業、行業的銜接與互補，需要在人流、物流、信息流、資金流的無障礙流動。但目前外資銀行最多徘徊在廣州郊區的最邊緣，也無法進入佛山。因此融城就要有跨地區跨部門的組織協調機制，推進區域的合作與交流。

（三）文化資源未能達到共享，缺乏自主創新區域合作機制

廣佛兩地目前還不能做到共同利用科研資源，兩地的文化建設、交流與合作仍未突破地域的局限。如何利用廣佛創新協作體系網站或信息庫，建設技術交易合作網及高新技術產業發展協作體系。積極促進人才的無障礙流動，包括推行區域資格認證互認和社會保障制度的對接，加強教育資源的共享，通過教育機構的合作，提高兩地的教育水平，達到文化資源的共享是擺在廣佛融城面前的迫切問題。佛山與廣州相比，佛山人才的缺乏，尤其比較缺乏科技、金融和城市管理人才。佛山作為一個制造業基地，優勢就在于能為人才提供研發平臺和科研成果轉化為產品產業的平臺，這對實現自主創新是重要條件。目前與科研人員的合作多數停留在企業自身自發的合作上，朝著廣佛都市圈這個目標，政府沒有承擔主動責任，組織和推動科研人員和企業的合作交流。如何通過自主創新形成一批擁有自主知識產權和知名品牌、國際競爭力較強的優勢企業，廣佛兩地形成自主創新區域合作制度是急需解決的問題。

七、市場一體化障礙分析

（一）市場分割不利于區域協調發展

市場一體化的障礙通常表現為經濟圈內仍然存在一定程度的

貿易壁壘、資源大戰，以及各種形式或花樣翻新的地方保護。對于廣佛市場一體化而言，最大的問題就存在于如何沖破“以己為中心”的經濟社會發展模式，消除地方保護意識，確立大都市區整體協調發展的思路。

隨著廣佛城區建設和經濟發展的相互融合，從目前的狀況分析，廣佛的市場一體化的障礙越少，在商業上就更加互相融合，“中山九路”就是一個很好的說明。近期，廣州的商家紛紛把佛山作為新的發展空間，從而帶動佛山的服務業發展。另外，在部分行業還有市場準入機制等方面的障礙，比如金融市場的分割等等。

（二）廣佛兩地鄉鎮還未真正參與融城

廣佛融城的趨勢，將會形成以廣州為中心、佛山為次中心的都市連綿區，城鄉二元結構也將逐步消除，使區域都市成為各種要素流動的樞紐和創新的孵化器。廣佛融城的問題不僅僅是兩個城市之間的問題，還涉及到大量的鄉鎮，而佛山恰恰是鄉鎮企業異常活躍的地區，若不能納入融城的范疇，則廣佛融城將缺少堅實的基礎。

（三）區域性政策和法規建設滯后，影響區域聯合與協作的積極性

一方面，廣州和佛山各地開發區優惠政策競相出臺和外貿產品競相壓價，損害了廣佛區域整體利益；對異地投資企業實行雙重征稅政策影響了企業跨地區發展的積極性。另一方面，廣佛的產業融合需要以一定的法律框架為基礎。但在目前情況下，由于法制建設滯后，聯合協作各方的合法權益的法律保障仍很薄弱，影響合作伙伴的積極性。因此，迫切需要協調和改進區域協作、對外開放、市場準人等方面政策及相關的金融稅收政策和法制體系（石憶邵等，2000）。比如，在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價。這種制度上的障礙，至少有3個方面的不良影響：在廣佛兩市內存在不同的游戲規則；政策制度差異使企業營商成本增加，不利于刺激企業的投資，也不利于民營資本的發展；不利于廣佛經濟發展的協調及管理。所以為了配合好廣佛產業融合，必須消除相關的政策法制建設的滯后性。

（作者單位：暨南大學產業經濟研究院，湖南生物機電職業技術學院）