地方財政收入超經濟增長現象的成因探析

劉衛英

一、財政收入超經濟增長的原因

（一）國家稅收政策的調整是造成財政收入超經濟增長的主要原因

我國1994年為了適應建立社會主義市場經濟體制需要進行的稅制改革，其規模之大、內容之多、范圍之廣、力度之強是前所未有的，使稅負更趨于科學、合理。 新開征的消費稅、土地增值稅和證券交易印花稅，加之增值稅、個人所得稅等稅收收入的增長，使稅收收入逐年大幅度提高。這種稅收政策的調整，保證了稅收收入，同時也使得財政收入的穩定、快速增長有了保障。此外，從1996年開始，部分行政性收費納入財政預算管理，加之費稅改革的逐步加快，進而增加了財政稅收收入的總量。這都是財政收入高于GDP增長不可忽視的政策原因。

（二）“先征后退”稅收制度形成了收入上的“虛假性”

現行稅制中規定了先征后退、即征即退等優惠辦法。如增值稅中規定：福利企業和學校辦企業，在規定納稅期限內應如實申報應納的增值稅，填開稅票解交稅款入庫，同時由稅務機關填開收入退還書將已征稅款返還給納稅企業。其他如企業所得稅、外商投資企業所得稅和外國企業所得稅等稅種，也有類似先征后退的優惠規定。然而，在財政統計上，只要稅款繳入國庫后，無論退還與否，均計為財政收入，顯然已退還的稅款所形成的財政收入存在“虛假性”，虛假的收入也是造成財政收入過快增長的一個動因。

（三）累進稅率制度促進了稅收超經濟增長

為充分發揮稅收調節經濟、調節分配的作用，我國一些稅種和稅目的稅率設置為累進稅率。如為縮小收入差距，我國個人所得稅中的工資薪金所得實行九級超額累進稅率、個體工商戶生產經營和承包承租所得實行五級超額累進稅率，當應稅所得達到一定規模時，適用稅率提高從而使稅收收入呈現跳躍式增長，增幅大大超過應稅所得的增長幅度；為合理調節土地增值收益，土地增值稅實行四級超率累進稅率，當土地增值額超過扣除項目金額一定比例時，適用稅率提高也會帶來稅收超經濟增長。

（四）企業效益的提高保障了地方財政收入的增長 隨著企業改革步伐的加快和現代企業制度的建立和發展，自負盈虧理念的轉變，以及經濟核算的強化，企業虧損面和額度在減少，經濟效益得到了較大的提高。表現在：一是國有企業改組、改制后，其經營業績明顯好轉，乃至大幅度提高；二是企業加快了技術改造與創新的步伐，增添了發展的后勁；三是破產法律制度的實施，一些企業甩掉了債務“包袱”。諸如此類，使企業的生產成本費用或經營成本費用大幅度降低，利潤增加，而利潤的增長又保證了所得稅收入的穩定、快速增長，也保障了地方財政收入的增長。。

（五）GDP結構與稅收結構之間有差異，稅負高的第二、三產業增幅快

GDP結構與稅收結構之間有差異，GDP由第一、第二、第三產業增加值組成，稅收主要來源于第二、第三產業。由于第一產業增加值增長較低，因而第二、第三產業增加值的增長率要大大高于總的GDP增幅（如：某市2007年三次產業現價增長率分別為6.0%、15.7%和20.1%）。三是外貿進出口對GDP和稅收增長的影響不同。GDP核算的是進出口凈額，一般貿易進口對核算GDP是減項，但是體現在稅收上是加項，進口增加了，進口稅收就增長。而出口退稅不從稅收收入中扣除，作沖減財政收入處理。因貿易進口和進口環節稅收對GDP和稅收的相反影響，使總體稅收增長會高于GDP增長。

以某市為例，近年來，某市大力實施“工業強縣”戰略，積極推進新型工業化建設，以骨干企業為依托，項目帶動投入，造紙、石油化工、橡膠輪胎、紡織、農副產品加工為龍頭的支柱產業齊頭并進，促進了全市第二產業工業經濟又好又快發展。2007年全年實現生產總值1658.42億元，按可比價格計算，增長16.1%。其中第一產業實現增加值60.63億元，增長6.0%；第二產業實現增加值1269.24億元，增長15.7%；第三產業實現增加值328.55億元，增長20.1%。三次產業對經濟增長的貢獻率分別為1.4%、78.1%和20.5%，其中工業貢獻率為76.1%。產業結構由上年的3.7：80.7：15.6調整為3.7：76.5：19.8。第二產業在經濟發展中占據了主導地位。2007年全年完成全社會固定資產投資698.60億元，增長24.9%。當年新增固定資產686.54億元，固定資產交付使用率98.3%。從三次產業投向看，第一產業完成投資23.38億元，增長28.1%；第二產業完成投資495.83億元，增長28.4%；第三產業完成投資179.39億元，增長15.9%。從固定資產投資結構看，第二產業類投資成為投資主體，三產投資也成呈快速上升趨勢。

縱上所述，可以看出：

1.由于我國對農業實行傾斜政策，取消農業稅，造成第一產業（農業）在各產業中的比例快速降低，到2007年，某市第一產業產值只占總產值的3.7%。

2.在某市第二產業中，在各行業中所占經濟份額最大，稅收增長最快。2002——2007年期間全市規模以上工業經濟效益綜合指數為730.6%。總資產貢獻率46.29%，年銷售收入過10億元的工業企業集團達到35家。規模以上工業企業銷售收入3180億元、利稅815億元，分別增長4.6倍和3.6倍。工業利稅超千萬元企業達到325家，增加126家，其中超億元企業達到47家，增加18家。具體來看，紙品、橡膠輪胎、原油加工等制造業的重要地位仍無可替代，對稅收增長的引領作用逐年增強。如某市紙業集團自2001年實施品牌戰略以來，堅持走“質量結構效益型”的發展路子。2001-2007年經濟總量實現跨越式增長，2005年以后增速更快，2007年銷售超過120億元。制造業中的紙品、原油加工、輪胎橡膠、棉紡織、農產品加工等在2001-2007年期間均保持了30%以上的較快增長，所占份額較大。僅增值稅、消費稅在“十五”期間累計完成27.6億元，年均分別增長28%以上，占制造業增值稅收入的68、16%。2007年增長更為迅猛。其次輕工業增加值增速快于重工業20.3個百分點，支柱產業越來越強大。

3.在第三產業中，全市在技術進步引導和基礎產業的強勁支持下獲得發展機遇，成為新的增長亮點。批發零售業稅收平穩增長，在第三產業中份額最大。2002年-2007年全市服務業較快發展，增加值年均增長18.3%。金融機構存款余額857.5億元，貸款余額595億元，分別增長1.2倍和1.8倍。縣域經濟活力增強，2001-2006年期間批發零售業稅收完成8.54億元，年均增長20.08％，占第三產業經濟總量比重的68.77％；金融服務業上升最快，占第三產業稅收比重從2001年的35%上升到2006年的51%，是三產中比重上升最快的行業；隨著城建開發力度的不斷加大，房地產業異軍突起，僅2008年上半年，涉及房地產業的稅收，如土地增值稅入庫1017萬元，比上年同期增長４６％；房產稅入庫1958萬元，增長５６％；城鎮土地使用稅入庫6369萬元，增長５８％；印花稅入庫1190萬元，增長３５％。

4.非稅收入增長過快。隨著市場經濟的不斷深化，某市經濟得到持續、快速的發展，經濟的快速增長，推動了地方稅收收入和非稅收入的高增長。截止2008年9月末，全市非稅收入總額292830萬元，增幅達41.75%，減去政府性基金收入167934萬元，尚有124896萬元，增長25.18%，占一般預算收入的23％。其中行政事業性費和專項收入共計80743萬元，占全部非稅收入的65%，其中行政事業性收費同比增長達49.04%，這其中有相當一部分是隨著財政管理的加強，從預算外收入中分離出來交入國庫的。截止2008年9月末全市實現政府性基金收入總額167,934萬元，占全市非稅收入57.35%，較去年同期增加61,229萬元，增幅達57.38%。在全市政府性基金收入中國有土地使用權出讓基金收入占比最大，全市累計實現額為143,750萬元，占基金收入總額的85.60%，政府純收益大幅增長，有力地支持了城鄉基礎設施建設。近幾年為從制度和源頭上治理腐敗，進一步深化收支兩條線管理改革，從根本上解決預算外資金管理中存在的突出問題，財政部相繼將衛生、水利、人事、財政、法院等部門部分行政事業性收費項目納入預算管理，行政事業性收費收入保持較快增長。這種增加只是管理方式的改變，并不增加一個地區的實際可支配財力，只能說明財政管理力度的加大和管理方式的規范。

（六）稅收征管加強，征收率進一步提高

近年來稅務部門大力推進依法治稅，加強稅收征管，加大稅務稽查力度，進一步優化納稅服務，也促進了稅收收入的增長。通過實施科學化、精細化管理，稅收征管的質量和效率不斷提高。同時，大力清理欠稅，嚴厲查處偷騙稅案件，稅收征管的加強也是稅收收入增長高于GDP增幅的一個很重要的原因

二、地方財政收入快速增長產生的作用

1994年實施的分稅制財政體制改革，保證了地方財政收入的快速增長，從而使各地方政府保證了工業、農業、科技、教育、基礎設施建設、社會保障等剛性支出，維護了社會穩定和各項事業的發展，但財政收入超經濟增長也帶來了諸多不良后果：1.造成了地方政府投資盲目沖動。由于我國財稅收入制度的弊端，造成財稅收入的快速增加使各級政府手中集中更多的可支配資金，這在一定程度上刺激地方政府盲目地將財政資源投向規模浩大的開發項目，這些開發項目往往是高粗放型增長模式，消耗大量的土地和資源，以犧牲環境為代價，不但抑制經濟的可持續發展。如某市市橡膠行業、重化工行業等項目。2.國民和企業的負擔日益加重。地方財政收入快速增長，使該市綜合經濟實力快速增長，2007年位列全國百強，山東省30強，但近年來財政收入超經濟增長帶來的物價上漲、房價上升等現象，從而導致居民負擔日益增長。

三、完善政府部門在宏觀調控的對策建議

（一）轉變經濟增長方式，提高經濟運行質量

1.由單向經濟向循環經濟轉變。從主要依靠資金和自然資源支持經濟增長，向主要依靠人力資本投入、勞動力素質提高和技術進步支撐經濟增長的轉變，實現良性循環經濟型轉變，建立資源節約型的生產方式和消費方式，走可持續發展的道路，通過經濟增長方式的轉變培育新的稅源。

2.以科技創新和發展為手段，提高經濟運行質量。正確處理發展勞動密集型企業、資本密集型企業和高新技術產業企業的關系，加大科技投入和人才的培養，推進科學技術的創新和發展，提高企業的科技含量和核心競爭力，大力發展高、精、尖等企業，以較小的投入獲得較大的利潤，進而增加對地方財政的貢獻。

（二）進一步優化產業結構和產品結構

按照比較優勢和競爭優勢原則，應加強第一產業，調整提高第二產業，加快發展第三產業，推進產業結構優化升級。

1.以增加農民收入為中心，實現農業產業化經營。堅持以市場為導向，引導農民發展高效農業，發展區域特色農業，把優勢農產品做強做大，并進一步完善農業標準體系和農產品質量監測、認證體系及動物防疫體系，逐步形成品牌提高農產品的附加值。積極引導農民改變傳統的經營模式，推廣“公司+農戶”、“訂單農業”等經營方式，創建農民、農業、農產品和市場緊密結合起來的平臺。

2.堅定不移地實施工業帶動戰略，走新型工業化道路。首先，提高中型企業的市場競爭力，突出工業的龍頭帶動作用，整體提高第二產業的經濟效益；其次，把招商引資作為推動經濟工作的總抓手，提高項目質量，不斷加大有效投入。

3.以旅游業為突破口，大力發展服務業。整合旅游資源，發展休閑經濟，帶動商貿業、餐飲業、會展業等相關產業的發展，逐步使服務業成為新的經濟支柱。

（三）規范非稅收入收費行為，整頓非稅收入收費秩序

依據《行政許可法》，對違反規定的收費，應逐一清理規范，杜絕收費主體的亂收費、亂罰款和各種攤派行為。依據“收支兩條線”管理規定，整頓非稅收入等財政性資金的收費秩序，對坐支非稅收入的執收單位和部門，一經發現，要嚴肅處理。

（作者單位：中國人民銀行東營市中心支行）