關于稅務部門經費供給模式的審計思考

吳　邊

摘要：目前我國稅務部門所實行的經費與征稅收入實行“掛鉤”政策是歷史條件的產物，在一定的歷史時期發揮了積極作用。但隨著我國經濟社會的持續發展，該模式凸顯出諸多弊端。在新的歷史時期，稅務部門的經費供給問題需要各級財政、地方政府以及稅務部門自身采取切實措施盡快加以解決。

關鍵詞：經費供給；收支掛鉤；稅收計劃；稅收經濟觀

在微觀稅收實踐中，稅務部門經費供給模式是決定稅收征管成本的重要因素，極大的影響了依法治稅的貫徹實施。在近年對稅務部門審計調查中發現，由于稅務部門經費與征稅收入實行“掛鉤”政策，部分省市國地稅部門在行政經費開支方面普遍存在管理粗放、違規列支、預算軟約束等問題。以下本文將結合稅收成本審計調查，就稅收征管成本問題提出幾點個人

看法。

一、我國稅務部門經費供給體制現狀及特點

（一）“財政下撥+比例提取”是我國稅務部門經費的主要供給模式

目前，受財政體制等諸多因素的影響，現行的國地稅兩套稅務機構在省、自治區、直轄市以下至縣（自治縣、市、區）均按行政區劃設置的同時，還在省、地（市）、縣（自治縣、市、區）稅務局所在地設立直屬征管分局。現行的兩套稅務機構除國稅系統由國家稅務總局實行垂直管理外，地稅系統實行“雙重管理”，即業務上由國家稅務總局領導管理，其余的人、財、物由省、自治區、直轄市人民政府管理。

當前，伴隨著我國政府公共財政職能范圍的不斷擴大，政府支出對稅收收入的需求呈現增數效應。基層稅務部門組織收入的多少，實際上是由財政需求決定的。從1994年分稅制實施以來，基層稅務部門組織收入連續10多年保持了高速增長，絕大部分地方財政支出規模不斷擴大，對稅收組織收入來提供可用財力的期望值很高，每年的財政預算多采取“以支定收”的方式，對稅務部門實行剛性計劃。地方政府一方面需要稅務部門不斷增加稅收以提高財政供給，另一方面以“收支掛鉤”、“以獎促征”等作為稅務部門的激勵手段。以某省為例，審計發現，1999年至今，該省政府規定地稅部門實行“征收經費與地稅部門當年征收本級稅費收入總額掛鉤，分類核定比例，分級安排”的政策。2004年起，該省國稅部門亦參照實行征收經費與征收收入掛鉤政策。

（二）經費供給增長快、結余大是稅務部門經費供給的突出特點

近年來“收支掛鉤”模式計撥的稅務部門經費增長迅猛。以審計調查某省為例，該省某區地稅局所在地政府制定了4項征收經費補助辦法。此外，各區、縣、鎮政府及街道等單位還根據稅收完成情況給予稅務部門一些獎勵經費。同時，各級政府也參照上述辦法安排經費給國稅部門。由于近年來稅收收入大幅增長，按上述“收支掛鉤”辦法計撥的稅務部門經費增長迅速。2002年至2006年，該省地稅系統經費收入增長率為32.09%； 2006年當地財政預算撥款占全部經費收入的76.82%。2002年至2006年，該省國稅系統從當地政府財政預算取得經費增長率為134.21%，2006年取得的當地財政經費撥款占全部經費收入的29.54%。2006年，審計抽查的該省14個稅務局從當地財政預算取得經費收入占全部經費收入的57.80%。

其次，由于經費來源渠道多、資金量大，稅務部門經費結余較多。審計發現，2006年末，某省稅務系統累計結余是全年經費收入的47.06%；審計抽查的14個稅務局，2006年末累計結余是全年經費收入的95.34%。2006年，該省國地稅部門通過“收支掛鉤”政策分別取得經費占部門經費總收入20.67%和74.96%；同年年末，該省國地稅全系統累計結余分別占當年該省國稅、地稅部門全年經費收入的44.29%、50.7%。審計調查表明，目前所實行的征收經費與征收收入掛鉤政策為稅務部門提供了大量額外可用資金。

二、在我國經濟社會持續發展的背景下，稅務部門經費與征收收入掛鉤政策值得商榷

稅務部門經費與征收收入掛鉤為主體的稅務部門經費管理體制是在一定的歷史條件下產生的，在特定的歷史階段對保證稅務部門經費、促進稅務事業乃至地方經濟發展等方面發揮了積極作用。“掛鉤”政策的實施主要是基于彌補稅務部門自身建設經費不足、鼓勵征收完成稅收計劃等的目的。但在新形勢下，這種體制存在種種弊端，也衍生了一些問題，亟待進一步改革和完善。

（一）造成稅務部門經費來源廣、數額大，為征稅成本不斷攀升提供了資金來源

以審計某省為例。審計發現，目前稅務部門的征稅成本整體水平仍然較高，人均征稅成本普遍高于當地人均行政成本。2002年至2006年，該省稅務系統的征稅成本增長25.81%，征稅成本率由2002年的4.09%下降至2006年的2.55%。2006年，該省稅務系統人均經費支出是省行政單位人均經費支出的1.81倍，是省財政供養人口人均一般預算支出的2.01倍。全省稅務系統部分支出項目增長過快，其中業務招待費、會議費、培訓費、出國費等“四費”支出從2002年到2006年增長了65.33%。

上述結果表明，一方面國地稅部門征收經費與經費結余雙雙高企，另一方面部門經費支出規模膨脹，在這種情況下，當初實行經費收支掛鉤政策時稅務部門經費不足、信息化建設和納稅服務建設資金需求量大等問題已經不復存在，“掛鉤”政策繼續存在的必要性有待進一步商榷。

（二）導致稅務部門的部門預算無法徹底執行，影響財政資金的規范高效使用

在目前經費管理體制下，稅務經費來源復雜，管理要求不一，大量經費來自非本級財政，導致稅務部門在預算編制、預算批復等方面普遍存在不完整、不準確、不詳細的問題。如，地稅部門的經費掛鉤比例確定的主觀性較強，也沒有明確規定這部分經費的支出用途，上級部門和有關方面對這部分經費的支出難以進行有效監管。在這種情況下，審計調查發現，稅務部門巧立名目亂發補貼、費用開支比較隨意等管理失控現象比較嚴重、比較普遍：一是在國家有關部門三令五申嚴令禁止的情況下，某些稅務機關仍然設立“賬外賬”并將資金大量用于不當支出。調查發現，相當多稅務部門向工會、食堂等下屬機構和單位大量注入資金并用于自身開支。二是通過稅務系統之外的途徑開支經費。審計調查發現，在稅務部門經費來源渠道多的情況下，個別稅務機關沒有按規定將地方財政撥入經費入賬，而是將財政資金駐留財政部門或直接撥入有關服務單位直接開支，以逃避監管。三是巧立名目發放津補貼。審計抽查該省的14個稅務局在國家和省政府規定標準之外多形式、多渠道發放的獎金津貼從2002年至2006年增長143.76%。

稅務部門所實行的“收入與經費”掛鉤政策，由于稅務經費沒有完全做到垂直管理，導致大量非本級財政經費沉淀在各級稅務部門，年年新增，年年結轉，不僅在一定程度造成了財政資金的閑置和浪費，同時為稅務部門隨意、違規列支經費提供了外部資金來源。

三、采取切實措施，進一步完善稅務部門的經費供給模式

為了進一步規范稅務部門的經費管理，推動依法治稅進程，筆者提出如下建議：

(一)逐步完善稅務部門的管理體制，改變征管經費的供給模式

隨著我國政府財力的不斷增強，稅務系統的這種征管經費供給體制需要在制度機制上予以改進和突破。筆者建議，在對稅務部門征稅成本進行歸制分析的基礎上，逐步改變經費供給模式，即改變現行的“下撥人頭經費＋比例提取經費”的經費供給模式為“財政統籌、預算安排、全額下撥”的經費供給模式。中央和地方各級財政部門都應該嚴格按照《預算法》中關于一級政府一級預算的規定，按照預算管理體制和預算級次，國、地稅部門的經費需求應分別由中央財政和省級財政全額予以保證，省級以下財政則不需承擔稅務經費。規范稅務部門的資金來源渠道，切斷目前稅務部門與非本級預算部門的資金分配關系，杜絕跨預算級次分配資金，避免擾亂正常的預算分配秩序，從而達到實現地稅系統經費保障合法化，推進依法治稅基礎條件堅實的目標。

(二)地方政府的稅收計劃管理要實現指令性向指導性的轉變，改變“以獎促征”的征稅激勵辦法

目前在我國，不少地方政府一方面下達剛性稅收指標，要求稅務部門不斷增加稅收以提高財政供給，另一方面以“收支掛鉤”、“以獎促征”等作為稅務部門的激勵手段。在此背景下，經濟欠發達地區的稅務部門不惜違規征稅以完成任務，獲取經費；在經濟發達地區，稅務部門獎勵經費數額巨大，成為其違規列支的來源。因此，現行指令性的稅收計劃管理直接導致了稅務部門經費“收支掛鉤”的供給模式。

為此，筆者認為：稅收計劃管理要實現指令性向指導性的根本轉變，以此最終改變“以獎促征”的征稅激勵辦法。傳統的稅收計劃管理方式體現為，計劃不準、苦樂不均、情況不明、上下不通。現實情況是，下達計劃，政府層層加碼，稅務級級講價；組織收入，經濟發達地區可以有稅不收、經濟落后地區被逼無稅亂收。 地方稅收增收主要取決于當地經濟發展水平、稅收制度和征管水平。地方政府要根據區域經濟稅源結構情況以及當地新的經濟、稅收增長點，逐級下達指導性計劃，逐步實現稅收計劃管理由指令性向指導性的根本轉變。基層地稅部門在堅持依法征收基礎上，積極爭取當地黨政重視與支持，不斷改進稅收計劃管理的方式方法，徹底改指令性計劃為指導性計劃，弱化稅收計劃剛性，改變過去沿用“基數法”（即“基數×系數+特殊因素”的方法）確定稅收計劃的做法，逐步改用“GDP稅收負擔率稅收計劃法”（即“該期GDP計劃×近年平均稅收負擔率+應分攤差額+特殊因素”的方法）來確定。同時，建立并完善考核稅收執法質量指標體系，強化稅收執法剛性。

(三)確立稅收經濟觀，將征稅成本作為經費供給的重要依據

稅務部門的稅務征管經費直接影響了征稅成本，而征稅成本的高低是稅務機關效率的直接反映，是衡量稅務機關成果的重要尺度。長期以來，不少稅務部門實行“以組織收入為中心”的單純財政思想，將計劃任務的完成情況作為考核、評價稅務機關工作的首要甚至唯一標準，征稅成本只作為稅務機關的軟約束。

筆者認為，在建立集約型社會中，要確立可持續發展的稅收經濟觀，觀念上要實現最大化向最優化的轉變，在實踐中需要建立稅務征管經費外在硬性約束機制，將征稅成本與經費供給結合考察，杜絕稅務部門經費開支無預算、隨意支的情況。稅收增長必須符合經濟增長的實際，各級地稅部門要把稅收服從服務于地方經濟發展大局作為根本性任務，跳出就稅收論稅收、就任務抓任務的思路，克服稅收增長越快越多越好的錯誤觀念。稅務部門以及有關主管機構需要進一步推行稅收科學化、精細化管理，實現由數量型考核向質量型考核的轉變，認真研究增收措施，積極構建稅收收入持續穩定增長機制，確保稅收質與量協調增長，加強稅收征管成本的考核和監督：建立統一的稅收成本核算制度和稅收成本目標管理制度，使稅收成本核算有章可循；科學設計稅收成本考核指標體系，加強成本控制與分析，建立和完善稅收成本核算監督機制，明確稅收成本考核的崗位責任制；稅務機關定期對稅收成本進行統計分析，向社會公開，廣泛接受納稅人及其他社會各界的監督，形成降低征稅成本的外在硬性約束機制。

（作者單位：審計署廣州特派辦）