省管縣破局寧夏“瘦身”

席志剛

2月1日發(fā)布的20D9年中央一號(hào)文件指出：推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。

按照中央批準(zhǔn)的自治區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案和自治區(qū)實(shí)施意見的規(guī)劃，寧夏將在3月15日以前完成定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制工作，3月31日前做好定崗定員工作，嚴(yán)格控制人員編制，實(shí)現(xiàn)職責(zé)任務(wù)到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置到位、領(lǐng)導(dǎo)班子到位、工作人員到位。

寧夏試點(diǎn)

寧夏回族自治區(qū)是我國(guó)唯一的省級(jí)建制的回族自治區(qū)，1958年10月25日成立，現(xiàn)轄銀川、石嘴山、吳忠、固原、中衛(wèi)5個(gè)地級(jí)市，22個(gè)縣（市、區(qū)）。首府銀川市轄3區(qū)2縣1市，即興慶區(qū)、金鳳區(qū)、西夏區(qū)、永寧縣、賀蘭縣，靈武市。

現(xiàn)已公開的寧夏回族自治區(qū)政府改革方案顯示，機(jī)構(gòu)改革后，自治區(qū)政府減少?gòu)d級(jí)機(jī)構(gòu)6個(gè)設(shè)置工作部門35個(gè)，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“瘦身”。

“各地、各部門一定要抓住機(jī)遇，率先在全國(guó)探索建立省直管縣的行政管理體制。”寧夏回族自治區(qū)主席王正偉在1月20日召開的自治區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員大會(huì)上表示，自治區(qū)在建立直管縣的財(cái)政體制方面已經(jīng)先行了一步，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

“省直管縣試點(diǎn)非常敏感，涉及機(jī)構(gòu)裁撤，合并、人員安置等具體問題，自治區(qū)已派出30多個(gè)工作組深入各區(qū)、市、縣進(jìn)行調(diào)研，現(xiàn)在還沒有成熟的試點(diǎn)方案。”自治區(qū)編制辦公室綜合處的劉處長(zhǎng)告訴《鳳凰周刊》，現(xiàn)在的首要任務(wù)是落實(shí)自治區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革方案，隨后將展開市縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革。

據(jù)參與1月20日動(dòng)員大會(huì)的一位農(nóng)業(yè)系統(tǒng)官員透露：“靈武市已作為自治區(qū)管縣的試點(diǎn)。”選擇靈武市作為試點(diǎn)行政成本較低。

“靈武市作為省管縣已經(jīng)確定。”靈武市編辦的韓志華表示，目前已經(jīng)啟動(dòng)全面調(diào)研，重點(diǎn)調(diào)研行政機(jī)構(gòu)裁撤，合并，與自治區(qū)形成垂直對(duì)接。計(jì)劃于2月14日結(jié)束調(diào)研工作，形成調(diào)研報(bào)告由市政府上報(bào)自治區(qū)。

雖然具體試點(diǎn)實(shí)施方案還沒看到，但靈武市畜牧局的一位人士告訴記者，在省管縣試點(diǎn)改革后，靈武市現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)局、畜牧局可能不復(fù)存在，將形成一個(gè)和自治區(qū)農(nóng)牧廳形成垂直管理的機(jī)構(gòu)。

人事難題

“試點(diǎn)后，靈武的整個(gè)行政級(jí)別提半級(jí)，相對(duì)應(yīng)的各委、辦、局都要升格，人事編制將會(huì)是個(gè)難點(diǎn)。”靈武市財(cái)政局一位人士表示，幾個(gè)部門的正職干部候任新組建的部門，還有一些副職需要安置，難度可想而知。

靈武市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的一位調(diào)研員表示，財(cái)政省管縣好辦，行政省管縣涉及的問題太復(fù)雜，人事變動(dòng)和安置歷來是政府機(jī)構(gòu)改革的難題。

根據(jù)自治區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革方案，自治區(qū)共設(shè)置工作部門35個(gè)，其中自治區(qū)政府辦公廳和組成部門24個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)10個(gè)。

在部門序列中，新增了經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)，人力資源和社會(huì)保障廳、環(huán)境保護(hù)廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、交通運(yùn)輸廳。而既有的經(jīng)委、人事廳勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、交通廳_建設(shè)廳等稱謂經(jīng)整合歸并后不復(fù)存在；食品藥品監(jiān)督管理局由政府直屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為衛(wèi)生廳管理的部門管理機(jī)構(gòu)，文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、測(cè)繪局三個(gè)先前承擔(dān)行政職能的副廳級(jí)事業(yè)單位，分別被調(diào)整為文化廳，科技廳、國(guó)土資源廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；糧食局、體育局則由承擔(dān)行政職能的政府直屬事業(yè)單位調(diào)整為政府直屬機(jī)構(gòu)。

若按照“對(duì)口”設(shè)置和調(diào)整，無疑會(huì)在試點(diǎn)靈武市形成人事編制的動(dòng)蕩。寧夏自治區(qū)政協(xié)的一位人士表示。除此之外，原靈武市的上級(jí)市銀川是否會(huì)在寧東能源化工基地上放權(quán)，成為靈武直管縣試點(diǎn)最具爭(zhēng)議的問題。目前靈武就有一種意見傾向于保留現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)設(shè)置，允許一個(gè)部門對(duì)口上級(jí)幾個(gè)部門，沒有必須設(shè)置的部門堅(jiān)決不設(shè)，不搞上下“對(duì)口”。

利益博弈

“目前靈武市作為自治區(qū)直管縣最大的懸念是寧東能源化工基地的歸屬問題。”寧夏靈武市財(cái)政局一位不愿具名的人士表示，該基地每年為靈武市貢獻(xiàn)的財(cái)政收入占總量的三分之一以上。

寧東能源化工基地位于寧夏中東部，是以煤炭、電力、煤化工、新材料為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域性大型工業(yè)基地。“十五”和“十一五”期間規(guī)劃在靈武布局建設(shè)的“一號(hào)工程”，被國(guó)家列為重點(diǎn)能源基地之一。

依托寧東能源化工基地，靈武市在縣域經(jīng)濟(jì)中迅速崛起，2007年列西部百?gòu)?qiáng)縣第84位。隨著寧東能源化工基地繼續(xù)投資建設(shè)，自治區(qū)政府和靈武市政府做出加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)規(guī)劃，計(jì)劃在2012年使靈武進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。

上述人士認(rèn)為，“省管縣”將把地級(jí)市架空，涉及利益重新分配的問題：比如以前縣的財(cái)政收入被市里截留，現(xiàn)在直接交到省里，市的財(cái)政收入就會(huì)減少。

靈武市財(cái)政局一位官員直言，若把寧東化工基地劃給銀川市，成為銀川市的一個(gè)區(qū)，那對(duì)作為“省管縣”試點(diǎn)的靈武市而言，絕不是個(gè)好消息。

“寧東能源化工基地若劃給銀川，靈武作為省直管縣試點(diǎn)就沒什么意義了。”多位受訪的靈武市官員表示，省直管縣是為了進(jìn)一步加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，而不是削弱。

正是因?yàn)閷帠|能源化工基地的財(cái)稅地位無法替代。銀川市政府辦公室在接受記者電話咨詢時(shí)表示：“寧東能源化工基地的歸屬目前尚無定論。”

但據(jù)記者了解，2002年，靈武市納入“大銀川”管理，目前寧東能源化工基地設(shè)管委會(huì)、區(qū)級(jí)行政機(jī)構(gòu)，對(duì)外的牌子是“銀川市寧東能源化工基地管委會(huì)”，管委會(huì)主任由靈武市市委書記兼任。

精簡(jiǎn)與阻礙

“省直管縣是一種利益的重新調(diào)整權(quán)力的重新分配。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌表示：實(shí)行省管縣在壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，也會(huì)給中心城市的擴(kuò)張?jiān)斐韶?fù)面影響。

據(jù)悉，寧夏回族自治區(qū)書記陳建國(guó)，主席王正偉要求這次機(jī)構(gòu)改革，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)原則上要以不低于10%的比例進(jìn)行精簡(jiǎn)，同時(shí)，要進(jìn)一步完善自治區(qū)直管縣的財(cái)政管理體制，積極探索完善自治區(qū)直管縣的行政管理體制。

“這是一條剛性要求，必須不折不扣地落實(shí)。”自治區(qū)編辦主任姚占河在接受寧夏網(wǎng)專訪時(shí)表示，自治區(qū)編辦要加強(qiáng)指導(dǎo)，嚴(yán)格把關(guān)，確保達(dá)到中央和自治區(qū)關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的各項(xiàng)要求和規(guī)定。

由于“寧夏行政區(qū)劃較小，推進(jìn)省直管縣的成本較低，可以考慮行政直管縣一步到位”。一位受訪專家表示，按照寧夏地方政府改革實(shí)施方案的要求，市縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，省管縣試點(diǎn)改革可在年內(nèi)完成。

然而，作為市地方政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵一步，也是更難的一步，寧夏省直管縣改革注定不會(huì)一帆風(fēng)順。

“省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級(jí)市是否放權(quán)的問題。”國(guó)家行政學(xué)院的汪玉凱教授表示。中國(guó)憲法確定的地方行政區(qū)劃主要是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制，而目前實(shí)行的卻是四級(jí)行政體制，市管縣一直是一種常態(tài)。中國(guó)實(shí)施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益權(quán)力集團(tuán)，將是改革的一大阻礙。