終極鹽改：10年后打破專營(yíng)

羅科

每天都離不開(kāi)但卻常被人“遺忘”的食鹽行業(yè)，經(jīng)過(guò)多年的風(fēng)雨波折，其管理體制改革今年將再次上路。

國(guó)家發(fā)改委一位人士向《鳳凰周刊》透露，今年年初，發(fā)改委已明確提出要會(huì)同工業(yè)和信息化部，在2009年出臺(tái)鹽業(yè)管理體制改革方案、

據(jù)了解，目前改革方案已成形，其核心精神是，暫時(shí)不觸動(dòng)鹽業(yè)專營(yíng)體制，將用10年過(guò)渡期來(lái)完成鹽業(yè)專營(yíng)體制改革，即屆時(shí)賦予食鹽生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，直接進(jìn)入市場(chǎng)。打破鹽業(yè)公司壟斷銷售渠道的現(xiàn)狀，允許現(xiàn)有食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)直接進(jìn)入市場(chǎng)。通過(guò)產(chǎn)銷直接見(jiàn)面，縮小目前在出廠價(jià)與銷售價(jià)之間不合理的價(jià)差，推動(dòng)行業(yè)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

“不樂(lè)觀”的改革

雖然鹽業(yè)管理體制改革已成“定論”，但由于積弊多年及相關(guān)利益方可能的抵觸，有關(guān)人士對(duì)食鹽這個(gè)傳統(tǒng)壟斷行業(yè)的改革“不敢樂(lè)觀”。

今年元月，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》，北京東方公益律師事務(wù)所向各省物價(jià)局發(fā)信，申請(qǐng)公開(kāi)食鹽定價(jià)依據(jù)以及組成部分。“現(xiàn)在已有幾個(gè)省給予了回復(fù)。”北京東方公益律師事務(wù)所毛曉飛律師表示，接下去東方公益所將以訴訟方式推進(jìn)鹽業(yè)壟斷體制的松解。

此前在2008年11月，北京東方公益法律援助律師事務(wù)所向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)遞交了《關(guān)于請(qǐng)求對(duì)（食鹽專營(yíng)辦法）進(jìn)行合法性審查的建議書(shū)》，并抄送至國(guó)務(wù)院法制辦公室。建議書(shū)表示，國(guó)務(wù)院1996年頒布的行政法規(guī)——《食鹽專營(yíng)辦法》涉嫌違反《反壟斷法》，排除和限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成了我國(guó)當(dāng)前食鹽市場(chǎng)地域性壟斷的局面，并且已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果，

“現(xiàn)在全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院法制辦沒(méi)有給我們回復(fù)，我們期望也不是很高。”東方公益所工作人員謝海青表示。

一位一直與食鹽改革密切接觸的人士向本刊記者表示，對(duì)今年鹽業(yè)改革進(jìn)程還是不能太樂(lè)觀。

目前，關(guān)于食鹽管理的權(quán)力部門(mén)職能分配是，國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司擬訂食鹽生產(chǎn)指令性計(jì)劃，工業(yè)和信息化部消費(fèi)品工業(yè)司承擔(dān)鹽業(yè)和國(guó)家儲(chǔ)備鹽行政管理等職責(zé)。

該人士透露，1996年曾大力主推大工業(yè)鹽改革的工業(yè)和信息化部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)目前對(duì)食鹽改革沒(méi)有明確表態(tài)。而發(fā)改委內(nèi)部，體改司和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司對(duì)改革還有一定分歧。按慣例，部委內(nèi)部意見(jiàn)不統(tǒng)一的結(jié)果就是往后放。

壟斷的誘惑

1990年，中國(guó)向世界承諾，要在2000年實(shí)現(xiàn)消除碘缺乏病。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，企業(yè)生產(chǎn)的必須是加碘鹽，市場(chǎng)銷售的也必須是加碘鹽，同時(shí)還要在市場(chǎng)上查處非碘鹽。在當(dāng)時(shí)的條件下，中央決策層認(rèn)定這三點(diǎn)只能通過(guò)鹽業(yè)專營(yíng)的方式來(lái)達(dá)到。

于是，1996年出臺(tái)的《食鹽專營(yíng)辦法》規(guī)定了“食鹽計(jì)劃定點(diǎn)生產(chǎn)制度”，即由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的食鹽專營(yíng)工作，決定“誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)”，“生產(chǎn)多少”，并對(duì)食鹽的分配調(diào)撥實(shí)行指令性計(jì)劃管理。

由于全國(guó)絕大部分省、自治區(qū)、直轄市的鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局都是“兩塊牌子，一套人馬”，鹽業(yè)公司既是食鹽的經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)又是鹽業(yè)管理的政府管理部門(mén)，鹽業(yè)公司經(jīng)理同時(shí)又是鹽務(wù)局局長(zhǎng)。這樣，負(fù)責(zé)鹽業(yè)流通的中國(guó)鹽業(yè)公司借助政企不分，開(kāi)始掌握著制鹽企業(yè)賴以生存的食鹽計(jì)劃生產(chǎn)指標(biāo)。

自1996年起，全國(guó)形成了從中國(guó)鹽業(yè)總公司到各省、市、縣鹽業(yè)公司的食鹽專營(yíng)經(jīng)營(yíng)體系。鹽業(yè)公司短短10年內(nèi)由一個(gè)普通的營(yíng)銷公司變成了食鹽壟斷集團(tuán)。

中鹽總公司一位人士告訴記者，公司內(nèi)部一些人曾慶幸稱公司在溺水的時(shí)候抓到了“碘缺乏病”這棵稻草。

隨著食鹽銷售由鹽業(yè)公司獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)，制鹽企業(yè)的產(chǎn)品只能交予鹽業(yè)公司銷售，私鹽開(kāi)始泛濫，鹽業(yè)腐敗案層出不窮。

“私鹽”是指未進(jìn)入鹽業(yè)公司渠道進(jìn)行銷售的鹽產(chǎn)品。鹽的種類按用途有大工業(yè)鹽（兩堿用鹽）、小工業(yè)鹽（印染、皮革和軟化水用鹽）和食鹽之分。

新疆制鹽公司一位人員介紹，這三種鹽的生產(chǎn)成本差別不太大，但工業(yè)鹽和食鹽的定價(jià)卻是相差巨大。目前食鹽生產(chǎn)定價(jià)500元/噸，最終銷售價(jià)2000元/噸，而小工業(yè)鹽生產(chǎn)定價(jià)200元/噸，專營(yíng)銷售價(jià)格近千元/噸。于是社會(huì)上頻繁出現(xiàn)私鹽沖擊食鹽市場(chǎng)的案例。被列為中國(guó)“私鹽第一大案”的河南省商丘市鹽業(yè)總公司經(jīng)理王喜書(shū)，就是通過(guò)多次扣押國(guó)家調(diào)撥的計(jì)劃內(nèi)食鹽不予銷售，私自購(gòu)進(jìn)工業(yè)用鹽投放商丘食鹽市場(chǎng)進(jìn)行牟利。

鹽業(yè)專營(yíng)體制也產(chǎn)生了諸多腐敗問(wèn)題。對(duì)于大多數(shù)企業(yè)來(lái)說(shuō)，食鹽計(jì)劃指標(biāo)就是利潤(rùn)，就是生死存亡的關(guān)鍵。生產(chǎn)企業(yè)為獲得更多的計(jì)劃，不得不把精力放在拉關(guān)系、跑計(jì)劃上。

業(yè)內(nèi)人士表示，在食鹽計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，幾乎沒(méi)有一家鹽業(yè)公司不拿回扣，也沒(méi)有一家生產(chǎn)企業(yè)敢不給鹽業(yè)公司回扣。而回扣名目也繁多，有運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼，倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼、回籠貨款獎(jiǎng)勵(lì)、調(diào)銷獎(jiǎng)等。

一位制鹽企業(yè)人員向記者透露，某鹽業(yè)公司給他們下達(dá)的10萬(wàn)噸食鹽供貨年度計(jì)劃，有三分之一到一半是計(jì)劃不落實(shí)的。“也就是10萬(wàn)噸中它要從你手里買(mǎi)3萬(wàn)噸工業(yè)鹽，但委托你加碘，加碘錢(qián)以1噸20元付給你。若不配合，明年就把你的計(jì)劃砍一半。而剩下的7萬(wàn)噸食鹽賣(mài)給它時(shí)要求倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)，運(yùn)輸費(fèi)等回扣，大約50-100元/噸。而且這筆錢(qián)不讓制鹽企業(yè)打入鹽業(yè)公司的基本賬戶。”

鹽業(yè)公司的好處不只這些，湖北省一家制鹽企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)，國(guó)家每年跨省調(diào)撥食鹽約300萬(wàn)噸，平均每噸返利約70元，算下來(lái)這筆資金高達(dá)兩億多元，但不清楚這些錢(qián)去了哪里。

此外，制鹽企業(yè)每銷售一噸加碘鹽，得向國(guó)家繳納29.25元的碘鹽基金，全國(guó)一年總共產(chǎn)銷700萬(wàn)噸加碘鹽，算下來(lái)國(guó)家一年收取的碘鹽基金就是2億多元，碘鹽基金歸中鹽總公司支配。

針對(duì)鹽業(yè)公司壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的暴利問(wèn)題，中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)董志華作出解釋，食鹽的成本包括加工費(fèi)、加碘費(fèi)。運(yùn)輸裝卸費(fèi)用、生產(chǎn)加工設(shè)備折舊費(fèi)、包裝等生產(chǎn)成本，還有市場(chǎng)管理成本。現(xiàn)在全國(guó)有2.3萬(wàn)人的鹽政隊(duì)伍，專門(mén)負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)督，這部分費(fèi)用全是鹽業(yè)公司支付的。至于食鹽的出廠和銷售差價(jià)都是由國(guó)家價(jià)格部門(mén)核定的，上一次食鹽全國(guó)提價(jià)是10年前，每斤碘鹽漲了0.35元。

此外，中國(guó)鹽業(yè)總公司新聞發(fā)言人王開(kāi)文還解釋，鹽業(yè)公司還要額外付出邊遠(yuǎn)地區(qū)配送碘鹽的費(fèi)用，這就需要“抽中補(bǔ)邊”。

對(duì)此，國(guó)資委助理巡視員、原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)辦主任陳國(guó)衛(wèi)曾有過(guò)細(xì)致調(diào)查，他表示，鹽業(yè)公司利潤(rùn)高與低是在賬上算出的，私下黑錢(qián)都沒(méi)算進(jìn)去。此外每個(gè)流通環(huán)節(jié)的加價(jià)都是偏高的，都算作成本了。

撕裂的行業(yè)

生產(chǎn)著鹽卻沒(méi)有自己牌子和包裝的全國(guó)500多家制鹽企業(yè)，因受制于壟斷經(jīng)營(yíng)的鹽業(yè)公司而敢怒不敢言。

生產(chǎn)和流通的對(duì)立，鮮明反映在對(duì)待鹽業(yè)問(wèn)題時(shí)的各自態(tài)度。國(guó)家發(fā)改委一位參與鹽業(yè)改革的人士表示，他們下地方調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，鹽業(yè)公司都會(huì)異口同聲說(shuō)專營(yíng)體制好，而制鹽企業(yè)人士卻總是欲言又止，關(guān)系處熟了才悄悄說(shuō)些想法。

對(duì)于鹽業(yè)市場(chǎng)化改革的聲音，董志華表示，目前尚不具備取消專營(yíng)的基礎(chǔ)，因此現(xiàn)階段的改革應(yīng)該是堅(jiān)持食鹽專營(yíng)下的改革。理由是，食鹽加碘在大陸是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，如果現(xiàn)在一下子徹底放開(kāi)，則可能面臨碘鹽覆蓋率大面積下降的局面。

董志華稱，全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)中，已有4個(gè)省份是實(shí)行政企分開(kāi)的，包括廣東、青海、山西和遼寧。總的來(lái)說(shuō)，這幾個(gè)試點(diǎn)城市中真正做到政企分開(kāi)的，碘鹽普及率都有所下降。

中國(guó)鹽業(yè)總公司前述人士也向記者表達(dá)了對(duì)東方公益律師事務(wù)所日前遞交人大的《建議書(shū)》的不滿廢止專營(yíng)后，邊遠(yuǎn)地區(qū)的群眾肯定難保補(bǔ)碘；而大量的無(wú)碘食鹽充斥缺碘地區(qū)，會(huì)造成國(guó)家人口質(zhì)量下降。

相同觀點(diǎn)也存在于國(guó)家部門(mén)。國(guó)家發(fā)改委主管鹽業(yè)的一位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部會(huì)議上也表示，鹽業(yè)需要的是加強(qiáng)管理，邊遠(yuǎn)地區(qū)的碘鹽只有靠中國(guó)鹽業(yè)總公司、各級(jí)鹽業(yè)公司供應(yīng)。

相比之下，制鹽企業(yè)卻沒(méi)有相應(yīng)的利益陳情部門(mén)。陳國(guó)衛(wèi)表示，鹽業(yè)方向應(yīng)是鹽業(yè)公司進(jìn)行政企分開(kāi)后，讓制鹽定點(diǎn)企業(yè)變成真正的獨(dú)立法人，與鹽業(yè)公司一起成為市場(chǎng)中平等的競(jìng)爭(zhēng)主體。

而一旦食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，直接面對(duì)消費(fèi)者市場(chǎng)，食鹽價(jià)格將逐步降低，食鹽與工業(yè)鹽近千元的價(jià)差將大大縮小甚至拉平，最后降到800元一噸的平均利潤(rùn)率水平，私鹽將無(wú)利可圖。而私鹽一旦退出，食鹽不安全因素將得到遏制。

對(duì)于老少邊窮地區(qū)碘鹽供應(yīng)問(wèn)題，陳國(guó)衛(wèi)認(rèn)為，這應(yīng)是政府的責(zé)任，而不是企業(yè)的責(zé)任。可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼（如用碘鹽基金作補(bǔ)助），補(bǔ)貼銷售給老少邊窮地區(qū)的企業(yè)，可以招標(biāo)，也可以指令企業(yè)送達(dá)，并支付相應(yīng)的費(fèi)用。

“受累”機(jī)構(gòu)改革

陳國(guó)衛(wèi)透露，近期國(guó)家發(fā)改委體改司負(fù)責(zé)人看了鹽業(yè)改革相關(guān)材料后，表示“鹽業(yè)體制改革是小兒科”，意即鹽業(yè)改革的復(fù)雜程度遠(yuǎn)不能與其他改革要考慮平衡各種因素、各種變量相比。

但本不復(fù)雜的鹽業(yè)改革卻因?yàn)橐幌盗嘘幉铌?yáng)錯(cuò)而裹足難進(jìn)。

陳國(guó)衛(wèi)介紹說(shuō)，如果不是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革，鹽業(yè)改革也就做下來(lái)了。2002年冬，當(dāng)時(shí)的經(jīng)貿(mào)委經(jīng)過(guò)幾番調(diào)研和起草，鹽業(yè)改革方案已通過(guò)程序向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)批。但還沒(méi)等到鹽業(yè)改革方案正式發(fā)文，2003年3月份全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的鹽業(yè)辦公室已經(jīng)在機(jī)構(gòu)改革中消失了，相關(guān)職能被劃到了發(fā)改委。

2004年，隨著一系列鹽業(yè)腐敗大案的揭露，該年8月，陳國(guó)衛(wèi)上書(shū)總理溫家寶，痛陳中國(guó)鹽業(yè)體制之弊，呼吁對(duì)鹽業(yè)體制進(jìn)行大刀闊斧的改革。溫家寶總理，黃菊，曾培炎副總理分別進(jìn)行了批示，讓有關(guān)部門(mén)研究。

2005年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委釋放信息表示將研究制訂鹽業(yè)改革方案。2006年國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所受國(guó)家發(fā)改委工業(yè)司和經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司委托，成立鹽業(yè)體制改革研究課題組，歷時(shí)1年，行跡7個(gè)省份，對(duì)中國(guó)鹽業(yè)體制改革方案進(jìn)行了調(diào)研和設(shè)計(jì)。

到2007年鹽業(yè)方案草案成形，并上送發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)層討論。但后由于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革再次臨近，相關(guān)工業(yè)職能劃出發(fā)改委，鹽業(yè)改革方案再次擱置。

“現(xiàn)在，鹽業(yè)體制改革方案并不缺，現(xiàn)成已有好幾個(gè)版本，缺的是人事因素上的一些機(jī)會(huì)。”陳國(guó)衛(wèi)說(shuō)。