協商民主：村民自治可持續發展的政治訴求

戴　均

內容提要 如何深化和細化村民自治制度，解決村民自治的“民主困境”，實現我國基層民主從“理念”層面向“現實”層面的回歸和落實，這是村民自治可持續發展面臨的理論和實踐課題。文章試從社會民主——協商民主的視角來分析解決基層民主困境，通過在村民自治中引入協商機制來實現農村社區民主的可持續發展和農村和諧。

關鍵詞 協商民主 村民自治 政治訴求

〔中圖分類號〕D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)02-0187-04

村民自治就是我國農村村級治理中的一項重大治理形式變革，是市場經濟社會中重構農村和諧秩序的一種嘗試。當前村級組織基本實現了民主選舉，但由于議事規則的缺失和相關立法的滯后，選舉后的民主管理、民主決策和民主監督的機制并未真正建立。這導致基層民主建設出現了“民主困境”，即政治參與要求的高漲與政治制度化水平偏低之間的矛盾：一方面是村民自治的異化，嚴重損害廣大群眾的切身利益，干群、族群關系緊張，群眾以消極態度對待選舉；另一方面，村民利益表達與博弈的制度化渠道不暢，群眾通過各種非制度化渠道，影響農村社會的和諧。為此，新時期如何完善和發展新的農村社會治理形式來解決“民主困境”，實現村民自治的可持續發展，是村民自治研究的重大理論和實踐課題。作為一種治理形式，協商民主具有多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性等特征。①它是平等、自由的村民或村民組織在基層民主過程中，以公共理性為指導，通過討論、對話和交流，說服他人，或者轉換自身的偏好，達成多元共識，從而使村民自治逐步演變成以民主參與、民主決策、民主監督為核心，以“對話、協商”為特征的鄉村治理模式。

一、協商民主有利于解決村民自治的民主困境，實現可持續發展

1、協商式選舉有利于解決當前選舉中的問題，提升權力來源的合法性

民主選舉只是一種儀式——即權力的委托與代理，它解決的是公共權力來源的合法性問題。然而，目前村民自治中的民主選舉的合法性問題也受到挑戰。一方面，目前農村干部選舉主要受四種勢力的影響和操縱，即鄉（村）干部勢力、家族宗教勢力、社會黑惡勢力和財團勢力。另一方面在競爭性的民主選舉中,一般以少數服從多數為基本原則,但在村民自治的選舉中這一原則在某種程度上會有失公允，因為社會民主的實質不僅僅體現在少數服從多數的原則,更重要的是堅持既服從多數又尊重少數人的民主原則。簡單的投票與經過市場經濟洗禮的民眾所追求的“積極自由”相去甚遠，他們認為自己是不自由的。因此，民主選舉中出現村民對基層民主政治的冷漠、甚至反感和厭惡的情緒；對于選舉中出現的問題往往通過非制度化的方式來解決。

*本文系國家社會科學基金項目“利益視角下的鄉鎮政府行為模式研究”（項目編號：08XZZ006）的成果之一。

① 〔美〕詹姆斯?博曼、威廉?雷吉主編；陳家剛等譯,《協商民主:論理性與政治》，中央編譯出版社，2006年9月,第10、13頁。

協商式選舉就是平等、自由利益相關者掌握足夠的信息，進行充分的參與，對自己的選舉意見與其它人進行理性的交換，試圖說服他人，或者轉換自身的偏好的一種選舉形式。其核心是在持續的協商的基礎上達成共識。它不再僅僅關注選舉的最后一刻——投票，而是關注包括選舉前期的準備與選舉的過程以及選舉之后的監督在內的整個選舉的過程。它包括候選人產生的協商、選舉方式的協商、選舉中出現問題的協商解決等。從候選人的產生到當選者的確定及監督，鄉鎮與村莊或村莊內部要歷經數次反復的協商；最終的當選者可能不是全體選民所完全支持的，但肯定是每一個選民所不反對的。因此，在協商選舉的過程中，選民依據所掌握的信息及理性的參與能力，對每一名侯選者展開深入的討論，這就充分避免了少數人操控選舉或多數決選制的"少數當選"的弊端；也防止了多數人暴政的發生，提升了村民選舉的合法性。

2、協商式決策有利于提升村民自治下的公共政策的合法性

合法性是公共政策的生命,一項政策只有具有合法性才能得到社會的認同和遵循。農村公共政策的合法性主要包括村民參與的廣泛性、有效性，參與過程的公正性和目標的公共性。

我國現有農村公共政策的制定及實施過程就在一定程度上存在合法性危機。這主要表現為在公共政策的運行過程中，相關社會群體沒有相應的參與和表達機會，不能夠充分維護自己的利益；大部分農民群眾除了享有民主選舉的權利外，要享有其他三個民主權利的渠道還不夠暢通，不能真正落實。當前村民自治異化為鄉鎮政府指示、決定下的被動“自治”，異化為村干部“精英”自治，異化為黑社會勢力或宗族勢力的“鐵幕”自治。這樣，一方面是導致村民的政治認同感下降，決策難以執行；另一方面是村民利益表達的渠道不暢，導致非正式的利益表達盛行，尤以越級上訪或群體上訪流行，暴力式利益表達也屢有發生。這些都影響農村的和諧與發展。

在市場經濟條件下，公共政策過程在本質上是多元利益主體之間的博弈過程。作為一種決策形式，協商民主為村民提供了利益“溝通、協調和博弈”的公共平臺。通過創建的民主懇談會、民主聽政會、村民代表會議等形式為村民搭建了平臺,使得干部和群眾能夠面對面地進行溝通、對話與交流，公開相關信息，讓群眾參與討論、決策村級公共事務和公益事業。公共協商的結果來自于平等參與的實質性政治平等以及決策方法和確定議程上的平等，來自于自主的、在認識上不受限制的集體理性，所有協商參與者都有義務遵守這些結果。并且，與其他各種民主過程不同的是，“公共協商保證協商的結果不僅能夠聚合現存的各種愿望，而且還反映了更高程度的集體知識和相互的道德責任。”(注:陳家剛：《協商民主引論》，《馬克思主義與現實》2004年第3期，第29頁。)

二、協商民主在村民自治中的致思理路

協商民主雖然在農村有許多中國資源，但發展協商民主還面臨許多困難。而且，在協商民主中,協商主要不是政治手段和方法,而是一種基本的政治制度安排;主要不是出于某種政治目的的功利“需要”,而是確保公民民主權利的“必須”和“應當”。因此，發展協商民主的關鍵是進一步完善和發展協商民主的各種具體制度安排和程序設計，為村民自治的可持續發展，構建社會主義和諧農村提供堅實的制度基礎。

1、搭建以村民代表會議為核心的村民協商平臺，為村民提供經常化、制度性的利益表達和實現渠道

協商民主需要一定的載體，需要一定的公共空間。浙江和湖北等地基層民主實踐中的村民議事會、民主懇談會、決策聽證會等協商模

式取得比較大的成功。但這種協商只算一種“外圍式”、“被動式”的協商，村民協商的核心平臺應該是村民會議或村民代表會議。

《村民委員會組織法》規定村民會議是村民自治的最高權力機構,是村民參與決策的最核心的平臺。但是，實踐中村民會議則被虛置或相對邊緣化。其主要原因是（1）、村民會議常務機構的缺位,使得村民自治缺乏基本的組織保障；（2）、村民利益的多元化，農村人口的流動日益頻繁等原因使村民會議的召開有相當大的困難。（3）、村民會議和村民代表會議由于沒有自己的召集人，一般由村民委員會召集（實際上顛倒了它們之間的從屬關系）；也沒有自己的會議主持人，一般由黨支部書記或村民委員會主任主持會議。所以，村民會議和村民代表會議很難自行召集會議，自然也就很難獨立行使對村民委員會所提出的議案的審議權和決策權。因此，為了落實村民當家作主的權利，必須樹立村民會議在村民自治中的權威。由于村民會議召開的實際困難和協商的經常性，應該把日常協商決策的重點放在村民代表會議上，應該重點設立村民會議召集人制度，并將村民代表會議列入人大系列。

村民會議召集人制度是指村民會議或村民代表會議由獨立于村黨支部和村民委員會之外的專門人員負責召集，從而保證村民會議和村民代表會議能夠獨立行使決策權和監督權的一種制度安排。其中，設立村民會議主席一職（也可以根據實際情況考慮設立村民會議副主席，以協助主席開展工作，都由村民會議直接選舉產生），列入村干部序列。其職責主要是對村民代表例行調查結果及其提案進行總結，對特殊情況下提議開會的村民代表和村民的人數進行統計，并由他負責召集村民會議和村民代表會議。當村民代表會議認為有必要召集村民會議或超過十分之一的村民提議時，由村民會議主席召集村民會議或村民代表會議。如果村民委員會認為應該召集村民會議或村民代表會議時，可以向村民會議主席提請召集會議，村民會議主席不得拒絕，應該按法定程序及時召集會議。在這樣一個可以公共的“議會”的制度里，即可以通過黨員的先進性，來通過一個黨的決策，村民也可以通過自己的意愿來通過一個自己的決策，在那里面進行村民代表和其它一些人的博弈都是可以的。于是形成了一個村民代表會議或村民會議決策下，村民委員會進行執行的模式。

同時，賦予村民代表會議另外一種法律性質,就是把它作為鄉鎮人大的一個代表團，使鄉鎮人大與村民自治緊密銜接起來。這樣一方面解決了村民代表會議主席召集主持村民會議、村民代表會議的合法性問題，同時也為村委會與鄉鎮政府之間利益沖突的協商解決提供了法理基礎。因為只有鄉鎮人大可以對村委會與鄉鎮政府之間的爭議作出判斷。鄉鎮人大是本區域內的最高權力機關，這就意味著，它當然可以撤銷并確認鄉鎮政府的不當決定。而人大是全體人民當家作主行使公共權力的地方，當然也就是村民行使當家作主權利的地方。

再次，培育和增強村民代表的代表意識。如果村民代表沒有代表意識，設計再完美的制度規范也只能是一個空殼。為增強村民代表的代表意識，既要規范代表的選舉，解決村民與代表的對話和交流機制與渠道問題,將“代言人”置于一定的民意基礎和利益結合點上；還要為代表自由表達意見創造必要的環境和條件，并要對代表建立必要的約束。

2、健全民主決策機制，促進村民自治的協商程序規范化、制度化

規范議事程序是協商的基礎，民主決策和管理只有依照規范的程序操作才能合法有效。根據法律規定和實踐要求，村民自治中的協商運行程序應該經過以下六個步驟：

第一：民主提案。通過村民代表入戶發放《意見征詢表》和座談的方式，掌握關系村民生產生活急需解決的村級公益事業建設項目。也可以由村黨組織、村委會、村民十分之一以上聯名或五分之一以上村民代表聯名提出議案；第二：討論形成初步方案。村民代表會議主席將村民代表調查結果或其它提案匯總，在代表討論、協商的基礎上，梳理出村民要求最強烈、時間最急迫，受益范圍最廣、與本村村情相適應的議題，并提出初步實施方案。第三：公開初步方案。村民會議通過村務公開欄、廣播（或報刊、網絡），村民代表等形式公開初步方案，征求村民對初步方案的意見。第四：民主討論確定方案。通過農村的各種議事平臺，如自治組織或社團的內部討論，村民小組會議、黨員代表議事會、“兩委”聯席會議、村民聽證質詢會、民主懇談會等多種形式來對修正完善方案。第五：表決。對于重要村務決策和緊急的特大村務決策，由村民代表會議對經過各利益主體討論、修改的方案進行協商、表決。對于不是緊急的特大村務決策，應該由村民代表會議協商討論，達成共識，確定表決方案。再召開村民會議進行“公決”，由村民代表會議主席召集和主持。其中在村民代表會議協商討論必須引入專家咨詢制度。“公決”前要公開說明為何要確定這樣的方案或以充分的理由解釋說明持異議的理由。“表決”后要形成書面記錄，公布贊成票、棄權票、和反對票的具體情況。第六：村委會組織實施、及時公布實施情況接受監督，并隨時對實施中出現的問題進行協商。

當然，此程序只限于重要村務決策和特大村務決策。對于日常村務決策（主要是村級社區治理活動中的一些日常性事務的決策），由黨支部召集村黨支部委員會和村民委員會在協商的基礎上提出具體意見或建議，村委會組織實施及時公布實施情況接受監督。

3、提高農民的組織化程度，拓展協商民主的內、外層空間，增強農民利益表達和實現的有效性

一方面，從村民自治內部，發展農民組織可以提高協商民主的社會資本和參與能力。僅僅有制度和程序上的安排,而沒有民主的理念,這樣的民主是不會有生命力的。村民通過民間組織的參與,找到了共同利益的匯合點,稀釋了因利益資源匱乏而產生的不滿情緒；通過各種政策辯論和討論，公民的政治判斷能力和參與的技巧逐步得到提高。同時,當一個人擁有多種利益并可能通過各種不同的組織來表達和實現這些利益的時候,他就有可能與那些政治利益和觀點不同的人在相互寬容、讓步和妥協中建立聯系。

另一方面，從國家與社會博弈的角度，農民人數多而散,沒有形成一個像工會、工商聯等那樣統一的社會組織，在與強力的國家、政府以及其它階層的利益博弈中，往往處于不利地位，而且許多協商好的問題也要依托現有的組織和制度來處理。因此,只有提高農民的組織化程度，發揮農村各種專業協會、經濟組織及村民自治組織的作用,在合法的制度范圍內實現農民利益的有效、理性表達，才能使農民擁有參政并進行利益博弈的組織手段。所以，村治協商整合的要義，不止在基層，也在基層之外。

作者單位：陜西師范大學政治經濟學院

責任編輯：心 遠