法律援助制度：憲政視角的分析

姚　劍

內容提要 法律援助與國家物質幫助和其他社會保障體系一樣，都是憲法統攝下人權保障體系中的一個組成部分。在政府主導的法治化路徑下，法律援助的產生、運行，乃至更深層次的法律援助的價值、功能，均與這種法治化路徑直接關聯。對文本的解讀可以發現法律援助制度問題所在，完善三大訴訟領域中的法律援助制度，構建憲法下的“大援助”格局，將會在整體上保障弱者參與訴訟的有效性。

關鍵詞 法律援助 憲法 權利保障

〔中圖分類號〕D91515 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)02-0191-03

法律援助，也稱法律救助、法律扶助等，是許多國家普遍實行的一種司法救濟制度。法律援助制度作為國家主導的司法救濟制度，對于維持訴訟的基本倫理規則、保證訴訟正常順利進行、保護人權乃至對于社會的和諧都有著極其重要的意義。

關于法律援助的定義有很多種，如：法律援助制度是國家在司法制度運行的各個環節和各個層次上，對因經濟困難及其他因素而難以通過通常意義上的法律救濟手段保障自身基本社會權利的社會弱者，減免收費提供法律幫助的一項法律保障制度(注:張耕主編：《法律援助制度比較研究》，北京：法律出版社，1997年6月版，第4頁。)。法律援助是國家對因經濟困難無力支付或不能完全支付法律服務費用的公民給予減、免收費的法律幫助，以保障其法律賦予的權益得以實現的一項司法救濟制度。(注:宮曉冰主編：《中國法律援助制度培訓教程》，北京：中國檢察出版社，2002年2月版，第2頁。)英國《簡明不列顛百科全書》的定義為法律援助是指在免費或者收費很少的情況下，對需要專業性法律幫助的窮人所給予的幫助。

以上這些定義雖然各不相同，但卻有一個共同點，即都認為法律援助是一種國家和社會責任。事實上，法律援助與社會保障制度高度契合，是社會保障制度中不可或缺的重要部分。(注:張露藜等：《法律援助在社會保障體系中的地位和作用》，《北京政法職業學院學報》2007年第1期。)同時，法律援助有著深厚的憲法根基，如果說法律之外存在國家物質幫助，那么法律援助則是法律領域的國家幫助，法律援助是憲政體制下公民的基本權。

一、《憲法》下的法律援助

（一）由《憲法》到下位法：理念溯源

我國憲法中沒有關于法律援助的規定。但是2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規定，“國家尊重和保障人權”。一個國家對人權的保障需要構建起一個精密細致的制度之網，這其中不僅要有各種政治經濟制度規定諸多的人權及其如何行使，而且同時也需要確立一系列的規則，以確保一旦這些權利被侵害或被阻隔時能夠得到救濟和修復?？梢哉f法律制度領域的絕大多數規則就是為了實現這一目標設置的。一個人在面臨涉及自己的訴訟時，有權得到律師的幫助，這已為很多國家以及聯合國刑事司法準則所確立，如聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第14條規定，在判定對他提出的任何刑事指控時，人人完全平等地有資格享受以下的最低限度保證……（?。┏鐾ナ軐彶⒂H自替自己辯護或經由他自己選擇的法律援助進行辯護；如果他沒有法律援助，要通知他享有這種權利……而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不要他自己付費。聯合國《關于律師作用的基本原則》第6條規定，任何沒有律師的人在司法需要情況下均有獲得按犯罪性質指派給他的一名有經驗和能力的律師以便得到有效的法律援助，如果他無足夠力量為此服務支付費用，可不交費。

我國《憲法》第45條關于公民享有幫助權的精神，同樣可以適用于法律領域。在物質生活領域需要有最低限度的國家保障，在法律場域中，每個人也應獲得最低限度的公正對待，法律幫助是國家救助精神的體現。尤其是在我國當下國家主導的法治化進程中，政府應當擔當起這一責任。

（二）《憲法》的下位法：文本考察

憲法為“母法”，在一國的法律體系中至高無上。憲法之下，按照效力高低，依次為法律，行政法規等。法律援助文本的邏輯結構，也由憲法至下位法層級展開。

《刑事訴訟法》第三十四條規定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護?！?/p>

《律師法》第六章整章共三個條文都是關于法律援助的規定：

第四十一條公民在贍養、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發給撫恤金等方面需要獲得律師幫助，但是無力支付律師費用的，可以按照國家規定獲得法律援助。

第四十二條律師必須按照國家規定承擔法律援助義務，盡職盡責，為受援人提供法律服務。

第四十三條法律援助的具體辦法，由國務院司法行政部門制定，報國務院批準。

《法律援助條例》第三條規定“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。法律援助經費應當?？顚Ｓ?，接受財政、審計部門的監督?！?/p>

《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》，第二條：“本規定所稱司法救助，是指人民法院對于當事人為維護自己的合法權益，向人民法院提起民事、行政訴訟，但經濟確有困難的，實行訴訟費用的緩交、減交、免交?！?/p>

《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，第二條：“犯罪嫌疑人，公訴案件中的被告人，公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬，以及自訴案件中的自訴人及其法定代理人，因經濟困難沒有聘請律師或者委托訴訟代理人的，可以向辦理案件的公安機關、人民檢察院、人民法院所在地的法律援助機構申請法律援助。犯罪嫌疑人、被告人為限制行為能力人的，其法定代理人可代為申請法律援助。”(注:《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，司發通［2005］78號，2005年9月28日。)

當前中國的三大訴訟法、《律師法》在法律效力上屬于《立法法》規定的法律；《法律援助條例》則屬于國務院制定的行政法規。最高法院或其與最高檢察院、公安部、司法部聯合發文屬于司法解釋的范疇，而這些都屬于憲法的下位法。在當下中國，法律援助制度保障弱者參加訴訟的機制，雖然還有待進一步完善，但是在三大訴訟領域以及一些非訴訟領域中已基本形成。

二、法律精神的追問：作為國家保障機制的法律援助

法律援助是國家支持下的一種司法救濟制度，表面上看來，它和非法律援助的律師幫助的區別僅在于：一個是當事人自己支付律師費用，一個是主要由國家承擔律師費用。資本主義福利國家形成的以政府資助為主的法律援助制度，是現代法律援助制度的萌芽。早期的法律援助主要是極少數主持正義的律師機構出于人道主義,派出自己的律師免費為一些窮人進行辯護,幫助他們維護合法權利。后來,逐步發展成為私人基金組織和律師組織為主承擔法律援助資金。這些都是以自發的慈善模式為主,是私人、宗教組織乃至行政機關或公共援助機構對窮人提供的慈善行為性質的援助。(注:林鳳章：《論法律援助制度建立過程中的政府責任》，《福建師范大學學報》(哲學社會科學版)2006年第5期。)而今整體正義日益凸現其對秩序的重要性，法律援助從制度設置到日常運作，從承擔的絕對量到惠及面，已經越來越成為一項國家事務。

在現代社會,法律援助制度在內容上，除了有與律師代理與律師辯護制度的基本精神相同之外，還有著更深層次的價值預設。法律援助制度是廣義的社會保障制度的重要組成部分。作為一項國家保障社會的貧、弱、殘群體平等地實現其合法權益的法律救濟制度,法律援助制度的主旨在于使經濟困難群眾和特殊案件當事人無償獲得法律幫助,讓有理無錢的人打得起官司,從而更好地維護他們的合法權益。作為政府承擔的法定責任——法律援助體現了“法律面前人人平等”的社會主義法治原則,體現了對公民司法人權的尊重和保障,在彰顯司法公正、促進公平正義、維護和諧穩定方面具有重要作用,是現代社會法治發達程度的重要標志。法律援助制度具有服務的無償性、對象的特定性、政府的責任性等鮮明特征。②司法部研究室：《〈中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定〉有關司法行政工作的名詞解釋》，《中國司法》2007年第3期。)

此外，在國家主導下的法治化過程中，法律領域的發展變革一如其它領域，在改革的同時就應預設相應的配套制度措施。加之中國法律援助制度沒有經歷一個由私人到政府的演變過程，因而，從現實的角度出發，政府在法律援助上就責無旁貸。從而作為政府責任的法律援助：制度之架構、制度之運行均應由政府承擔起相應的責任，這個責任承擔的過程，也實現了法律援助制度自身的完善。

三、中國法律援助：發展與問題

我國法律援助的發展不過十幾年的時間，從1997年初開始,法律援助工作在全國范圍逐步推開。2003年國務院頒布《法律援助條例》,明確規定法律援助是政府的責任,標志著有中國特色法律援助制度的基本形成,這是我國第一部系統規定法律援助的具有里程碑意義的法律援助行政法規。②

然而制度構建的迅速，也很快暴露出許多問題。據司法部統計,2004年全國11萬名律師共辦理法律援助案件79075件,人均0.72件。11萬基層法律服務工作者共辦理34465件,人均0.3件。2005年1至6月全國辦理法律援助案件總數為106688件。如果按照所有法律服務人員年辦理2～3件法律援助案件,全國法律援助辦案能力可達到60多萬件，《中國法律援助》2005年第4期，第8頁。)現有的資源未能得到充分利用，因此在辦案數量上還有很大的提升空間。

在民事訴訟中，國家提供的法律援助主要體現在訴訟費用的減、免、緩方面，而對于民事訴訟領域的律師幫助卻鮮有涉及，而這一問題，卻是我國當下社會經濟不斷發展，貧富分化日趨嚴重，對民事訴訟提出的一個嶄新課題。在行政訴訟中，除了有《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》所確立的訴訟費用的緩交、減交、免交外，并沒有律師幫助的相關規定。眾所周知，行政訴訟制度是專為“民告官”設立的，絕大多數提起行政訴訟的相對人與國家機關相較而言都處于劣勢地位，而且其中相當一部分都是弱勢群體。建立行政訴訟中的法律援助制度，增強來自行政相對人通過司法途徑對行政權力的制約機制也會更具意義。在刑事訴訟中,對被害人的援助制度、對死亡或者困難被告人、被害人家屬的援助制度依然缺位。刑事訴訟依然是法律援助需求最迫切，而缺口最大的領域。

由此可以看出，盡管法律援助在總體上已經作為一項制度在我國確立起來，但是三大訴訟領域的法律援助制度都亟待完善，遑論非訴訟領域的援助。

四、結語：值得期待的大援助格局

世界上有142部成文憲法，有88%的憲法規定了在訴訟中，當事人享有辯護的權利。而這種辯護的權利需要國家法律援助制度的保障。(注:左衛民：《刑事程序問題研究》，中國政法大學出版社，1999年8月版，第50頁。)完善法律援助制度，當下中國還需要不斷進行相應的制度創新。法律援助制度變革的趨勢應當是在憲法的統領下，貫徹人權保障、幫助救濟弱者的精神，形成“大援助”的格局。在規范層面上，確立起憲法、民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法中完善的法律援助制度架構。在憲法統攝之下，做到規范有序、層級分明、相互補充。而從實際運行層面上，民事、行政、刑事法律援助只是大援助系統中的一個分支。這張援助之網會為法治進程中的弱者在訴訟場域中贏得話語權利。

作者單位：四川大學法學院

責任編輯：心 遠