完善我國督促程序立法的探析

摘要：督促程序是順應商品經濟社會對資金快速流轉的需求而產生一種非訟程序。我國的《民事訴訟法》將督促程序作為專門的章節來規定，可見督促程序的重要意義。但是，從統計數據來看，督促程序在我國的司法實踐中應用很少，這是什么原因呢？文章通過對督促程序的深入分析，提出了對完善督促程序立法的些許建議。

關鍵詞：督促程序；支付令；債務人異議；普通程序

中圖分類號：DF71 文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）08-0102-02

新《勞動合同法》施行后，勞動者遇到欠薪的問題時，可以直接上法院申請“支付令”，不必通過訴訟程序便可追討薪水，快速為自己維權。5月5日下午，青田法院對運用支付令為31位工人討得的10萬元工資款進行集中發放。自此，支付令又入人們的視野。所謂“支付令”，即我國《民事訴訟法》第17章所規定的督促程序。督促程序主要用來解決債權債務關系明確的案件。它省去法庭實質性審理階段，使債權人迅速獲得具有強制執行效力的法律文書，從而實現自己的債權。然而，據統計，督促程序在我國的適用率一直非常之低。那么究竟是何原因

導致的呢？除了其自身存在的缺陷以外，與我國現行的訴訟制度的不完善也有很大的關系。那么如何完善這一制

度？下文便從督促程序的性質入手，分析其在適用方面存在的問題，并提出自己的一些建議。

一、督促程序的概念和性質

現代意義上的督促程序是進入資本主義之后，隨著商品經濟的發展而建立起來的。在德國1877年的民事訴訟中就率先有規定。接著在許多的大陸法系國家紛紛設置。我國自1991年頒布的《中國人民共和國民事訴訟法》專章規定了督促程序，2007修訂后的《民事訴訟法》仍專章規定了督促程序，可見我國立法機關對督促程序的重視。我國民事訴訟法設置的督促程序是指債權人申請法院向債務人發出支付令，督促債務人給付以金錢、有價證券為內容的債務而采用的一種特殊程序。債權人請求債務人給付金錢、有價證券，如果債權人與債務人沒有其他債務糾紛并且支付令能夠送達債務人的，債權人可以向有管轄權的法院申請支付令，債務人應當自收到支付令之日起15日內清償債務或向人民法院提出書面異議。債務人在法定期間內不提出異議又不履行支付令的，債權人可以向人民法院申請執行。

督促程序一般規定在特別程序中，在性質上可以把督促程序作為一種特別程序，復旦大學法學院教授章武生認為督促程序是一種兼具非訴訟程序又具有訴訟特點的程序，事實上，非訴訟程序與訴訟程序共同構成我國民事訴訟法律制度的整體，兩者共同遵循民訴法的精神原則，兩者雖有原則性差別,但也有不可割斷的聯系。非訴訟程序是指以起訴、判決以外的方法來處理特定民事法律關系一種程序，訴訟程序則是以起訴的方法，法院判決方式來解決糾紛的一種程序。督促程序更符合非訴訟程序的特征，但是這并不表示督促程序與訴訟程序根本對立，應該看到其亦帶有訴訟程序的痕跡，因為督促程序的案件本屬于訴訟程序解決的范疇，只是為了節省訴訟成本，提高辦案的效率，同時考慮到債權債務關系單一性和獨立性，立法才省去開庭審理等環節，形成帶有擬似訴訟特征的非訴訟程序。兩者的聯系還表現在：在債務人提出異議后，我國民訴法規定終結督促程序，債權人可以向法院起訴。由此可見，督促程序并不是絕對的非訴訟程序，它是具有訴訟特征的非訟程序。

二、督促程序在我國司法實踐中存在的問題

督促程序在頒布之初，確實為債權人實現債權起到積極的作用。但是隨著實踐的發展，督促程序制度本身的問題和立法上的缺陷也日漸暴露出來，其在我國適用不佳已經成為客觀事實，直至今天，有人認為督促程序已經“名存實亡”。根據1997年《中國法律年鑒》的統計：1996年，全國法院適用督促程序的案件182930件，而同期共受理民事、經濟案件4613778件，適用督促程序審理的案件在民事、經濟案件總數中所占比例僅為約3.96%，適用普通訴訟程序審理的案件是適用督促程序審理案件的24倍多，可見督促程序在司法實踐中利用率之低。為什么會出現督促程序如此低的適用率呢？本人認為督促程序在司法實踐中主要存在以下幾個問題：

（一）我國民事訴訟法對債務人提出異議缺少相關限制性規定

我國民事訴訟法及相關的司法解釋規定：“支付令發出以后，如被申請人在法定期間內提出書面異議，支付令就自動失效，法院終結督促程序，告知債權人另行起訴。”這些規定對債務人異議缺少相關的限制性規定，促使債務人有機會逃避案件受理費，拖延時間以逃避債務。債務人故意提出不實的書面異議，不僅增加了申請人的負擔，也浪費法院的人力和物力。還有我國民事訴訟法對債務人異議的后續程序立法上的空白，也為被申請人濫用異議權奠定了基礎。債務人異議的隨意性直接打擊了一些債權人適用督促程序的信心，這必然導致督促程序適用率低的結果。

（二）督促程序與普通訴訟程序沒有自動銜接起來

我國民事訴訟法沒有將督促程序與普通程序銜接起來，割斷了督促程序與后續訴訟程序的聯系。特別是對債務人異議的后續程序缺乏相關立法規定，大大降低了督促程序適用率。我國民訴法規定：“債務人在提出異議后，裁定終結督促程序，債權人須另行起訴。”我國的督促程序在終結之后，沒有將其與普通程序自動銜接起來，而是由債權人提起訴訟。如果在立法上能夠自動將督促程序轉入普通程序，無疑有利于糾紛的及時解決。如果斷然割斷兩者的銜接，不但增加了債權人的訴累，也在無形中促使債務人濫用異議權。因債務人提出異議沒有任何的約束和風險，致使很多債權人擔心通過督促程序申請支付令會成為徒勞，因而回避督促程序而選擇普通程序起訴。這是導致督促程序適用不佳的主要原因。

（三）缺乏對錯誤支付令的補救措施方面的立法

我國民事訴訟法對生效的錯誤支付令的處理沒有作出規定。最高法院有關司法解釋規定：“債務人不得申請再審，人民法院對本院發生法律效率的支付令發現確有錯誤，認為需要撤銷的，應提交審判委員會討論通過后，裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請。”對于院長發現渠道，當事人申請救濟的途徑，糾正期限等方面都缺少立法規定，不利于保護當事人的合法權益。支付令補救立法上的缺失，在一定程度上也影響督促程序在司法實踐中的適用。“無救濟，便無權利”，只有完善支付令的補救程序，當事人的利益才會有保障。

三、完善督促程序立法上的相關建議

我國在督促程序的適用效果上不好，主要還是由于我現行督促程序立法上的缺陷。督促程序與其他程序在法律結構上缺乏內在聯系和必要的銜接，造成適用不便或適用法律不統一，影響了督促程序在我國司法實踐中的適用。針對上文提出的督促程序在司法實踐中存在的問題，下文本人著重從立法完善方面提出自己的一些建議：

（一）建立債務人異議實體審查制度

建立異議審查制度可以解決債務人輕而易舉地提出異議而導致督促程序終結的弊端。民訴法增設督促程序以來，對債務人行使異議權沒有具體的條件限制，致使債務人憑借無理的異議也能輕易地使支付令失效。有必要在保護債務人異議權的前提下，對債務人提出異議作適當規范。首先，債務人提出書而異議應提供必要的證據材料。不能提供的視為異議無效。其次，由法官對提出書面異議的債務人進行必要的訊問，適當審查異議是否有理由，并且據此決定是否裁定終結督促程序。

債務人除非對債務本身有異議外，對清償能力，清償期限，清償方式提出的書面異議應明確規定異議不能成立。《最高法院關于適用督促程序的若干問題的規定》中的第七條明確規定“債務人對債權債務關系沒有異議的，但對清償能力、清償期限、清償方式提出不同的意見時，不影響支付令發生效力。”第8條規定“債權人基于同一債權債務關系向債務人提出多項支付請求，債務人僅就其中的一項或幾項請求提出異議的，不影響其他各項請求的效力。”上述規定對防止債務人的輕易使支付令失效，提高支付令的成功率有積極的意義。

（二）增加督促程序與普通程序自動銜接條款

在國外，督促程序和后續的訴訟程序是連為一體的。在支付令因債務人異議而失效以后，將支付令申請視為起訴，督促程序的費用并不即由債權人負擔，而是轉為續后的訴訟程序費用的一部分。債權人在法院規定的期限內補足了通常訴訟程序的費用之后即可以進入通常的第一審程序。如果債權人不愿進行訴訟，則法院以裁定的方式取消訴訟，判令債權人負擔督促程序的費用。續后訴訟程序作為督促程序的后備和保證，可以促使債務人履行其義務，從而使債權人的權益得以保障。債權人如無正當理由不在法院規定的時間內補足訴訟費用，則視為聲明不愿繼續訴訟。債務人應清楚其動輒異議只能是拖延給付之計，并不能從根本上逃避本應承擔的責任。所以督促程序終結以后，采用上述的方法來處理，就會使債務人在是否提出異議還是履行支付金的問題上慎重考慮，從而避免了債務人濫用異議權的弊端。

（三）健全對生效的錯誤支付令的司法救濟程序

本人認為對于錯誤的支付令有以下幾點司法救濟途徑：首先是賦予當事人對“認為生效支付令適用法律錯誤”的申訴權和申請再審權；其次是賦予上級法院對基層法院已經發生法律效力的支付令的提審和指令再審權；最后是對生效支付令的“確有錯誤”作出比較規范的界定。沒有對錯誤支付令的救濟程序的保障，債務人的利益就得不到保障，甚至損害其利益。

四、結論

督促程序在我國還很不完善，所以不能發揮出其應有的功能。完善督促程序就顯得很有必要，也是當務之急之事。但應該結合我國的國情，同時引進國外先進的理念和制度，這樣才能使我國的督促程序得以發展，發揮出其應有的價值。

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作者簡介：項建華（1970- ），男，浙江臨海人，供職于浙江崇和律師事務所。