鄉鎮依法行政的難點及對策分析

摘要：當前鄉鎮依法行政存在法治貫徹不到位、依法行政缺乏透明度、執法體系不規范等難題，有法治意識淡薄，執法人員素質不高、依法行政的監督機制滯后、風俗習慣與現行法律的沖突等原因。文章認為我們應從加強立法，提高素質，完善體系入手，推進基層政府依法行政。

關鍵詞：依法行政；執法體系；基層政府

中圖分類號：R954文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）08-0109-02

鄉鎮人民政府是和老百姓聯系最緊密，接觸最直接的政權單位，是依法管理、依法行政的基礎，因此，在強調“依法治國”的今天，切實抓好鄉鎮依法行政工作具有重大而現實的決定性意義。但是，當前基層鄉鎮依法行政存在的問題仍然較為突出，筆者根據自己在鄉鎮的工作經驗，分析鄉鎮依法行政存在的問題和原因，并就應采取的對策提出見解。

一、鄉鎮依法行政存在的問題

（一）法治貫徹不到位

雖然我國制定了不少法律法規，但仍然存在有法不依、執法不嚴的現象。在許多地方，封建意識在農民心中根深蒂固，有的農民受封建社會“法即刑”觀念的影響，片面視法為懲罰的工具，不習慣也不善于通過司法途徑來維護自身的權益。有的基層干部工作方法簡單粗暴，辦事看領導眼色，行事靠關系疏通，學法走走形式；有些基層政府和部門領導只注重發展經濟，不注重依法管理，甚至把二者對立起來；有的還沒有把依法行政列入政府工作總體計劃，未擺上應有位置。這些都大大貶低了國家法律在群眾心目中的地位，損害了國家法律的“權威”形象，影響了法治建設在農村的進程。

（二）依法行政缺乏透明度

我國的政府行政管理基本上還是一種自為行政、封閉行政，缺乏對社會和公民的開放性和透明度。尤其是基層執法者在行使行政權力時，過分強調了行政權力的單方面意志表現性和強制性的特點，使行政決策的形成過程基本上處于“黑箱操作”狀態；有些鄉鎮行政執法活動不公開，特別是在征收社會撫養費和農村宅基地等費用活動中，不愿公開執法過程；有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；相當多的群眾尚不具備應有的法律意識、怕打擊報復等原因，群眾的監督意識和監督熱情都很缺乏，這就進一步導致透明度的缺乏，形成一種惡性循環。

（三）執法體系不規范

當前，基層的執法亂收費和執法人員管理不嚴現象屢禁不止。執法主體不規范，執法主體不合格，行政執法權分散；執法體制不順，部門職能重疊不清，導致重復執法、重復處罰、多頭管理現象嚴重；有些部門常以突擊檢查和不定期執法檢查代替日常的依法行政管理，致使大量的違法行為游離于正常的行政管理之外；有的執法人員執法過程中不按規范執法，不使用統一執法文書和執法證件，沒有完善的執法檔案；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。這些體制、執法主體的不規范導致“依法行政”在鄉鎮難以得到有效推廣。

二、鄉鎮依法行政存在問題的原因

（一）法治意識淡薄，執法人員素質不高

依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作。但在現實工作中，由于受封建思想殘余的影響，許多農民群眾仍存在相當嚴重的“人治”觀念， “官貴民賤”、“民不跟官斗”的觀念根深蒂固；許多鄉鎮行政干部法制意識相當淡薄，乃至缺乏“職權法定”的意識；在行政管理中，行政機關總是高高在上地發號施令，直接指揮，很少平等地和相對一方坐下來。而且鄉鎮干部素質不高也是一個重要原因，目前鄉鎮干部的來源大部分是農村，在本地土生土長或者是不對專業干部，少部分是來自專業學校的大中專畢業生。可以說，大多鄉鎮干部的法律文化程度都不高，盡管這幾年從各種學歷渠道取得了后學歷，但學法律、懂法制的干部奇缺。

（二）依法行政的監督機制滯后

胡錦濤總書記特別強調指出：“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務。”從形式上說，我國的法律監督體系是比較完善的，有人大監督、民主監督、行政監督，問題出在監督乏力上。如地方人民代表大會的約束監督能力有限，監督往往流于形式；地方司法機關的財政由政府機關供給，人事同樣受到地方行政機關的管理，這導致地方司法權不得不依附于行政；新聞監督缺乏相關法律的強有力支持和保護，易受外界人為的干擾。所有這些，在一定程度上造成了對行政監督的乏力。再加上鄉鎮政府內部監督與制約乏力，往往使事前監督、事中監督、事后監督流于形式，這些都使依法行政工作難以得到有效監督。

（三）風俗習慣與現行法律的沖突

我國傳統人治理念的根深蒂固，一些農村地區缺乏現代商品社會所具有的那種民主政治的傳統。在農村，農民更愿意接受傳統道德、風俗習慣的管理約束，重傳統禮俗而輕法律規范。而有些風俗習慣，恰恰是和我們現行的法律法規相悖而行的。例如，在農村經常遇到的出嫁女、入贅女婿因繼承、村集體收入分配等糾紛的事情。鄉鎮機關進行調解時，往往要尊重當地風俗，結果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農村遇到重重障礙，無法“依法辦事”。例如，面對家庭暴力問題，由于“男尊女卑”、“夫權思想”還未根除，農村婦女在面對家庭與法律之間難以取舍，鄉鎮干部在處理類似問題時也出現兩難。由于法律在農村的蒼白與無力，在客觀上造成鄉鎮依法行政的困難。

三、推進鄉鎮依法行政的對策

（一）加快立法，健全農村法律制度體系

健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要條件。尤其是在經濟體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機構改革不斷深入的新形勢下，要抓緊健全、完善行政法律制度，制定各級人民政府組織通則，進一步加快農業、農民、農村問題立法，建立和完善農村市場主體、社會事業等法律制度，以規范農村發展的方向和道路，調節涉及三農問題的各種社會關系；進一步壯大農村法律服務力量，拓展農村法律服務領域，擴大農村法律援助范圍，構建農村公益法律服務體系。對農村的所有法律法規進行清理和編纂，廢止過時的法律、法規和部門規章制度，協調有沖突的法律，形成一套具有中國特色的農業和農村的法律體系，從而有效地調整社會關系，保證農村社會生活的正常秩序。

（二）加強宣傳，提高干部群眾的法治意識

依法行政，說到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各級各類行政機關及其公務員去“依”、去“行”。因此，鄉鎮政府要有目的地促使鄉鎮干部學習法律知識，強化法制意識。一是領導干部要帶頭學法。中國現行體制下，領導干部，尤其是“一把手”樹立牢固的法律意識極其重要有利于在全黨全社會營造依法執政、依法治國、依法辦事的良好氛圍。二是進行實用法律培訓。結合鄉鎮工作實際，就其密切相關的法律法規進行專業性的培訓，尤其是土管、水利、林業等實體法及行政處罰、復議、訴訟等程序法的培訓。三是建立自學機制。鄉鎮可選購相關行政法學材料，組織干部進行自學，也可請專業人員精選一些行政執法案例讓自學者解案剖析。四是推行“送法下鄉”等活動，多形式宣傳與農村工作密切相關的法律法規。做到以實帶虛，以虛促實，提高干群法治意識。

（三）明確責任，完善依法行政的監督體系

盧梭曾說：“絕對的權力導致絕對的腐敗。”我們的國家是人民當家作主的社會，終極目的也只能是為人民服務。因此，必須強化執法監督，使權力為民所用，為民所需。一要明確責任，要認真推行行政執法責任制，實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責和績效管理制度。二是政務公開。當前要形成鄉鎮政務公開的制度化，明確規定政務公開的內容、程序，要通過廣播、電視、板報等媒介和方式向社會、向群眾公開公示。三是社會監督。推進依法行政、建設法治政府需要著力抓好的一項工作就是完善行政監督機制，我們要綜合運用黨內監督、國家專門機關監督、群眾監督和輿論監督等多種形式。通過多舉措形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，確保依法行政順利推進。

依法行政是人民當家作主的題中應有之義，也是我們黨立黨為公、執政為民，維護和實現最廣大人民群眾根本利益的集中體現，是現代法制國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。老子曰：“合抱之木，生于毫末；九層之臺，起于累土；千里之行，始于足下。”雖然鄉鎮依法行政難點的解決不是朝夕之間的事，但是我們必須要正確面對問題、剖析問題，循序漸進地逐一解決問題，不斷推進依法行政的進程，實現依法治國的宏偉方略。

作者簡介：黃岳峰（1980- ），男，浙江常山人，浙江省開化縣池淮鎮人民政府副主任科員。