強化人大預算審查、監督職能是當務之急

吳　翰

今年3月9日吳邦國委員長在十一屆全國人大二次會議上作常委會工作報告時指出：“我們深化政治體制改革，是不斷推進包括人民代表大會制度在內的社會主義政治制度的自我完善和發展。要積極借鑒人類社會創造的文明成果包括政治文明的有益成果，但絕不能照搬西方的那一套，絕不搞多黨輪流執政、‘三權分立、‘兩院制?！蔽瘑T長的講話一方面承認我們已有的基本制度有不完善之處，需要自我完善和發展，需要借鑒人類文明的有益成果；另一方面強調我們要堅持自己的特色，探索自己的道路，發展社會主義民主。那么，怎樣才能既堅持自己的特色，又發展社會主義民主呢？當務之急是強化人大的預算審查、監督職能。

一、強化人大的預算審查、監督職能是對公眾預算民主意識日益覺醒的積極回應

在一般人的印象中，“產品”是個經濟學概念，它可以具體化為農產品、工業品等，它能滿足人們的各種消費需求，譬如滿足人類最基本的四大需求——衣食住行。但是，大家都知道，人類的需求具有層次性，例如馬斯洛所提出的需求層次理論就把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、和自我實現需求五類，當人的較低層次的需求得到滿足以后，就會提出較高層次的一些要求?！靶枨蟆币肯M“產品”來滿足，但能滿足人們各種需求的“產品”是否都是由農民、工人生產出來的物質產品？當然不是！因此，在西方經濟學中有“公共產品”(Public good)這個概念，它一般是由政府或社會團體提供的?，F在我們需要特別重視的是另一個概念——政治產品，它是由美國政治學者羅蘭·彭諾克（J. Roland Pennock）最早提出來并加以界定的。彭諾克認為政治產品就是政治行為的結果，“這些結果是對人民而言的，對社會整體而言的，或是對政體以外的其它分支系統，如經濟或家庭而言的?！迸碇Z克把主要的政治產品列舉并解釋為安全、正義、自由和福利，并強調，政治產品應“集中在那些能夠滿足需要的目標上——不只是國家自身的需求,能使國家得以維持的需求,而是人類自身的需求。滿足人類的需求,政策才對人類有價值,政策才能證明其存在的合理性”。同時，隨著社會時代特征的變遷，政治產品的生產和分配或遲或早也要做相應的變化。另一位著名的政治學者阿爾蒙德在彭諾克的基礎上，分別從體系、過程和政策三方面羅列出三個層次的政治產品，即體系產品（包括體系維持和體系適應）、過程產品（包括參與、服從與支持、司法程序的公正）和政策產品（包括福利、安全、自由）。

顯然，政治產品只能由政治體系提供。當一個國家的政治體系能夠對民眾的新的政治需求作出靈敏的反應，適時向民眾提供其最迫切需要的政治產品，使其政治上的需求得到最大程度的滿足的時候，我們就說該政治體系的政治生產力比較高。譬如，隨著我國經濟市場化程度的不斷提高，民眾的自主意識、權利意識、參與意識不斷增強，對政府的要求也越來越高，而我國政府對民眾的訴求也作出積極的回應，提出建立服務型政府、陽光政府的目標，并于2007年出臺《中華人民共和國政府信息公開條例》，這就是政治生產力高的表現。但是，對人大代表來講，僅滿足其“知情權”是不夠的，更進一步要落實的是人大代表的“監督權”，這既是委托者——人民的要求，也是被委托者——人大代表履職的需要。2004年9月19日中共十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，“決定”明確提出了必須不斷提高四個方面的能力，其中的第一個能力是“駕馭社會主義市場經濟的能力”，第二個能力是“發展社會主義民主政治的能力”。筆者認為，強化人大的監督職能與提高中共的執政能力是一致的，而其中最有實質意義的是強化人大的預算審查、監督職能，這既是發展社會主義民主政治的需要，也是提高執政的合法性和公信力的需要。

二、當前應該怎樣強化人大的預算審查、監督職能？

首先，要高度重視各級人大常委會預算工作委員會的工作。

目前，各級人大都設有專門委員會，而各級人大常委會則設有工作委員會。譬如，在全國人大所設的專門委員會中有“財政經濟委員會”（各省級人大的專門委員會也相應設有財政經濟委員會），而在全國人大常委會所設的工作委員會中有“預算工作委員會”，但一些省的人大常委會卻沒有預算工作委員會，這是必須引起注意的。因為，雖然各級人大一般都有財政經濟委員會，但專門委員會的委員基本上都是兼職的，難以投入足夠多的時間精力履行人民委托的預算審查、監督職能，因此，應該規定各級人大常委會都必須設預算工作委員會，并采取各種措施保證預算工作委員會能獨立行使預算審查、監督權。

其次，要通過合理的制度設計讓多數人大代表真正能夠代表人民看好政府的“錢袋子”。

目前我國各級人大代表對預算草案的審議基本上是流于形式，因為我們的制度設計使各級人大代表都無法保證有足夠的時間、精力和能力可以應對預算草案的審議工作，更不要說監督預算的執行。如何保證人大代表履職？

第一，改變人大代表的選拔標準和產生辦法，提高人大代表的整體履職能力。

當前，各級人大代表都存在“名人”多、“官員”多的問題，“名人”不一定適合當代表，在把“代表”當作一種榮譽送給各種各樣的“名人”的時候，必須多些考慮其代表人民履行代表職責的可行性。另外，各級人大代表中官員的比例太多也會影響人大代表整體職能的發揮，尤其是不利于人大代表履行替人民看好政府的“錢袋子”的職責。因此，要通過立法程序，硬性規定各級人大代表的政府官員比例。

第二，減少各級人大代表人數，確定各級人大代表的履職補貼標準并把它列入財政預算支出項目。

現在各級人大代表人數都偏多，每年開一次大會的費用就已經不少，如果要給如此數目龐大的各級人大代表發履職補貼，那么，其支出金額是相當可觀的。況且，當人大代表只是停留在開開會、享受享受當人大代表的榮耀而已的情況下，也沒必要給他們發履職補貼。只有當人大代表人數適中、素質優良、確實能夠代表人民履行各種職責的時候，給人大代表發履職補貼才是必要的，也是合理的。而當我們的制度設計使給人大代表發履職補貼成為水到渠成之事時，發履職補貼就不應該是某個省的臨時動議，而應該是列入預算的、穩定的、公開透明的屬于人大代表合理合法的收入。

第三，要賦予人大代表充分的自由表達權、有效的否決權，使他們真正能夠代表人民“把好關”。

吳邦國委員長在今年全國人大作常委會工作報告時談到“貫徹實施監督法，提高人大監督工作實效”的問題，他強調：“監督權是憲法法律賦予人大的重要職權，人大監督是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督，是不可替代的?！钡瑫r也強調“人大監督與‘一府兩院的工作，目標是完全一致的，不是相互掣肘，不是唱‘對臺戲”。這就存在一個如何理解“不唱對臺戲”的含義問題。什么才算不唱對臺戲？譬如預算草案最后一道關是由全體代表表決，那么，“不唱對臺戲”是不是意味著人大代表要盡量不給有關部門出難題，盡量少投反對票，保證預算草案每次到了全體代表表決這一關都沒有障礙呢？當然不是！有的人大代表說因為自己對黨對國家一直擁護，故當了幾十年的人大代表從沒投過反對票。如果我們的人大制度把絕大多數代表都鍛造成只懂得向黨與政府表忠誠而不顧人民的委托，那只能說我們的“代議民主共和制”是失敗的。我們“絕不能照搬西方的那一套，絕不搞多黨輪流執政、‘三權分立、‘兩院制，但我們必須探索出一條有中國特色的政治發展道路。我們不能讓我們的人民委托給人大代表的權力落空，我們不可能讓十三億人民都參與審議政府的預算草案，但我們的人大代表必須代表人民履好職，獨立自主發表意見，該贊成就贊成，該反對就反對，確實替人民看好政府的“錢袋子”，使取自納稅人的錢真正用之于民，為人民謀福利。

堅持自己的特色，探索自己的道路，發展社會主義民主，必須從諸多方面完善我國各項基本政治制度，限于篇幅，本文僅就完善我國的人民代表大會制度談點看法。

（作者單位：華南師范大學）