輿論監督到了反彈時

展　江

輿論監督的涵義和類型

今天，輿論監督已經變成了一個廣泛的話語，在領導人的講話之中、在學者的論述中、在日常的口語中都經常提到輿論監督。

中國正在經歷一個復雜的轉型，出現了公眾參與的熱潮。如果研究中國的輿論監督和公眾參與，我認為用公民社會的理論來解釋是有問題的。改革開放之前中國還是傳統的社會，有一個強大的無處不在的國家，在國家下面是以家庭為單位的私人領域，除此之外沒有其他。目前中國有沒有出現中介性的社團領域？恐怕是沒有。在輿論監督中發揮作用的不是組織，而是活躍的個人。知識分子也好、活躍的公民也好，他們以個體發揮著自己的作用，而媒體可能是加速器。

輿論監督大致分為三類。一類是媒體報道海量的信息，讓公眾知道權力如何運用，使之透明化，這種監督是最好的，它可以起到預防權力濫用的作用。第二種就是調查報道，媒體對事件做深度報道，這是一種亡羊補牢式的監督，也被認為是最重要的監督。調查報道影響很大，但費時、費力、風險大。第三種監督形式就是媒體發表意見，刊登各種評論，對權力濫用以及相關的現象做抨擊、揭露，依托報道從個案有所升華。比如汽油漲價，國際油價大幅下跌時我們降價的速度很慢，但是國際石油稍微有一點漲價，國內的幾大巨頭包括發改委就非常配合。對此，互聯網、媒體上有不少批評意見。這種現象首先由媒體報道，然后評論家發表意見，是中國目前比較流行的監督形式。

輿論監督與中國轉型

改革開放30年，中國的媒體發生了很大的變化。胡錦濤去年在人民日報的講話中把現在的媒體分為三類：一類是傳統媒體，黨報黨刊；第二類是都市類媒體，目前在大城市、經濟發達地區相當活躍；第三類就是網絡媒體。傳統媒體還是由官方主辦，私人沒有經營傳統媒體的權力。但互聯網的所有制是多樣的，人民網的出資人中有默多克，騰訊、網易、新浪這些網絡公司就不是官辦的。在功能上，既然是三類媒體就不能要求做一樣的事情，媒體已經從過去的國家包干逐漸走向市場了。因此就出現了世界上罕見的媒體運作體制，國家主導、管理，市場化運作。而國外媒體體制就兩三種：國營、私營，還有就是公共，跟國家沒關系、跟市場也沒關系。有人認為中國這種體制有優點，將媒體盤活了；也有人認為有缺點，這種體制利于公共權力和市場權力尋租，是目前該領域腐敗的制度根源。

在市場運作方面，不僅是中國媒體，全世界媒體都面臨一個問題，報紙小報化。為了追求發行量，報紙內容“煽情、色情、血腥”，某些都市報紙看著很熱鬧，實際上報道內容窄化：社會新聞、體育新聞、娛樂新聞很多，監督功能卻得不到有效發揮。另一方面在中國目前的體制下，通常大的案件都不是媒體揭發的，而是中紀委揭發的。媒體可以批評鐵道部、交通部、教育部，這是比較大的進步，但是對在職官員的監督依然比較困難。

輿論監督的五個階段

近些年來中國輿論監督大致經歷五個階段。

第一階段：2001～2002年，電視媒體擔當輿論監督的主力。

這個時期互聯網泡沫剛剛破滅，電視還是中國最強大的媒體，《焦點訪談》和《新聞調查》是最有影響力的媒體欄目，尤其是《焦點訪談》，被稱為“焦青天”。在這個時期，《焦點訪談》做了很多事，盡管也有批評說《焦點訪談》所監督的過于基層，諷刺《焦點訪談》的記者，“今天又去哪個村了？” 但是，據說當時《焦點訪談》門口排了兩排隊伍，一排是上訪的隊伍，一排是拿錢破財消災的隊伍，足見其影響力。平媒方面，曾經揭露過“基金黑幕”的《財經》雜志，是最近10年來做輿論監督比較穩定的媒體，品質比較好，但它是一份精英雜志，對一般大眾影響比較小。

這個時期比較重要的礦難是2001年的廣西南丹礦難。2000年以前，煤炭業是普遍虧損的，官商勾結的情況也不嚴重，但1999年以后，煤炭業如日中天，官員參股亂采煤礦的情況普遍存在。南丹礦難后，媒體做了大量報道，經調查當地縣委書記和縣長都有參股，后被判死刑。

特別要提的是，2002年一份關于北京市出租車業的調查。而通常情況下，輿論監督很少監督到北京和上海的。當時有一個不知名報紙的記者，做了北京出租車業的調查，全文5萬字，一期刊登。該報道引起北京市政府的關注，后來溫家寶總理也批示了這個報道。現在全國出租業的問題仍然沒有得到解決，但已經引起政府重視。

在這個時期，都市類媒體在輿論監督中開始發揮作用。《華商報》是在西安非常強勢的都市類報紙，2002年報道了一起案件，警察深夜闖入一對小夫妻的臥室，以看黃碟違法為由，把男主人帶走。后來，在輿論壓力下，當地公安局對該男主人解除取保候審，賠禮道歉，補償損失，并對涉案警察進行處罰。在保護公民權利方面，這個案件具有里程碑意義，以后警察再也不能三更半夜隨意闖入民宅了。

第二個階段：2003～2004年9月，輿論監督全面推進。

這個階段輿論監督全面推進，官方也表達了支持。2004年4月，李長春看望《新聞調查》欄目組人員時說：“領導不要怕批評，當年我也被批評，不是照樣到北京來了？”當時央視舉辦了一屆電視調查報道研討會，美國的BBC、澳大利亞廣播公司、荷蘭獨立電視都參加了那次會議，很多人認為央視的新聞調查節目達到了國際水平。舉辦這樣的研討會，本身就說明在這個階段輿論監督有很大的空間。

2003年最突出的案件就是孫志剛案。《南方都市報》是最早把報道和評論分開的媒體，孫志剛案的新聞報道沒有感情色彩，題目叫“一位大學生之死”，但后面刊登了評論。中國的媒體傳統是以意見為主，但受國外新聞理念的影響，越來越多的新聞操作按新聞專業者的理念，把事實和評論加以區分。

同時，有些媒體選擇稍微邊緣的題材進行監督。比如知名國粹型藥品企業的“龍膽瀉肝丸”，很多人因為吃這種藥腎臟壞死。新華社記者朱玉把這件事情揭穿了，對此她還有自責，我為什么沒有早點發現這件事情呢？以致這種藥害了這么多人。

在2004年上半年，輿論監督的形勢還相當好，《每周質量報告》在“非典”肆虐的同時問世了。這個節目是央視與國家質檢總局合作的欄目，主要關注食品質量，它不涉及政治、又關系消費者的利益、又有國家支持，所以，在2003～2004年期間，它辦得相當成功。

第三階段2004年9月～2007年，禁止異地監督，調查報道幾乎陷于停頓。

2004年9月，有關決策部門下發文件，禁止媒體做跨地區報道，禁止媒體做異地監督。這個文件下發以后，地方官員對調查記者圍追堵截，調查報道幾乎陷于停頓。例如，2005年，《中國經濟時報》記者王克勤到河北邢臺一個村莊調查輸血感染艾滋病情況，當地農民向他下跪，讓他一定把真相報道出來。可是等王克勤做完調查，出來就困難了，當地警方已經組織糾察封鎖了村莊。最后，王克勤只好化裝成農民，把電腦放在麻袋里，跟著一輛三輪車才逃脫出來。

異地監督禁止以后，很多記者做不了事，尤其是《南方都市報》類的地方媒體。例如，《河南商報》有一位副總編，輿論監督做得太猛，得罪了當地政府，結果他被提前退休了。后來他在河南另一家媒體兼職，繼續做輿論監督。最近他已經移居海南，據他說在鄭州無法生活下去了。這是一個失敗的例子，官員被監督了，但監督者本身的生活也受到嚴重影響。

在這一禁令下，地方官員把當地的媒體按得死死的，一天到晚歌功頌德，外地的媒體又被圍追堵截。在這種困難的情況下，只有國字號的媒體不受禁令限制。例如，新華社、《中國青年報》、《中國經濟時報》，《財經》雜志也不受異地監督禁令的影響。《中國青年報》是一家有黨內民主傳統的報紙，報社內部也有較寬松的氛圍，這種傳統是胡耀邦建立的。2006年，《中國青年報》揭出王亞忱案，這是比較成功的監督官員的案例。

2005年，媒體在經濟領域里還是有一些空間的。《每周質量報告》慢慢轉入食品安全，基本上把各個地方稍微有點名氣的食品都做了調查，火腿腸、肉松、德州扒雞等等。有一期節目披露金華火腿制做過程中摻有敵敵畏，但這個報道產生了意想不到的后果。就個案而言，節目很成功。有一個鏡頭，一位農民嘴里叼著香煙，煙灰馬上就要掉下來了，他一邊踩著火腿一邊對著鏡頭說“我剛從廁所出來 ”。據說一些觀眾看完之后，飯碗就放下了，家里有火腿的當時就扔了。但這期節目引起爭論，有人說《每周質量報告》破壞經濟，每周毀掉一個中國名牌，說不定還毀掉一個國粹。2005年，終于有一期停播了，據說不是因為技術故障，而是緣于某種壓力。現在這個節目還存在，但已經變成另外一個節目——“消費者學校”，教人怎么炒菜。更丟人的是，2008年9月11號三鹿事件暴光，而就在9月3號，《每周質量報告》剛剛做過一期節目——“1100道檢測關的背后”，介紹三鹿如何遵守國家質量標準，是中國最好的企業之一。

上述個案，在某些程度上是輿論監督不能落實產生的惡果。輿論監督的好處之一，就是不需要花納稅人一分錢，而政府監督是需要考慮成本的。

然而，在這個時期時評興起了，并對于官方政策的調整有很大的作用。時評不受禁止異地監督的影響，很多作者的真實姓名往往大家都不知道，只知道網名，例如五岳散人、十年砍柴等等。早期的時評作者學中文的居多，后來越來越多元化，其中經濟學、政法系的比較多，尤其是政法系的崛起對社會影響越來越大。但時評作者里面女性很少，就那么兩三個人，國外的情況就不一樣，獲得普利策獎的女性很多。《南方都市報》、《南方周末》等報刊的時評有特色，電視欄目中《馬斌讀報》、《新聞觀察》也有其特點。但總體上看，最近幾年電視越來越落后，在評論方面更是天生的弱者。

第四階段2007～2008年5月，互聯網的影響越來越大。

上一個階段媒體受到了很多挫折和困難，但到2007年有了很大的好轉。首先，政府也認識到，輿論監督不是萬能的，但是離開輿論監督也非常不利。例如“躲貓貓案件”，提到警方就一片罵聲，這種情況對官方也不利。這個階段大家慢慢地有一點共識：監督還是必要的，但是悠著點。禁止異地監督有一點松動，以前受到懲罰的媒體又開始做異地監督。去年《南方周末》恢復了異地監督，報道了山東廣饒縣要建史上最牛幼兒園的事情。這個幼兒園竟然占地150畝，跟一所學校差不多大，而真相是以幼兒園的項目報批，建華北最大的鞋城。

其次，互聯網的影響越來越大。一方面各種意見、相當的信息可以披露、表達，另一方面在某種程度上，流量比較大的博客就是報紙，還免去了發行。

另外就是國家的進步，國務院積極推進政府信息公開條例。《政府信息公開條例》的出臺正在改變我們的政治生態，從保密轉向盡可能公開，政府信息公開的基本原則是什么呢？公開是正常，不公開是意外。中共十七大時胡錦濤特別提到了“四權”問題，報告里面再次提到加強輿論監督。20年來，官方的報告里都提到加強輿論監督，沒有聽說過停止輿論監督，甚至有一個中國共產黨黨內條例，第四章第八節名稱就叫輿論監督。

2007年有幾個案例影響特別大。首先是山西黑磚窯案，胡錦濤根據媒體的報道做出了批示。雖然說現在的情況是領導人不批示，有時就得不到重視，但我們相信，這是中國從人治到法治過渡的階段。2007年《財經》第一期封面是“誰的魯能”，披露民營企業家要以幾十億收購魯能幾百億資產的事件，如果并購成功，一夜之間就產生七個億萬富翁。和黑磚窯相比它的轟動性不夠，但在《財經》跟進的過程中，這個并購被取消了。去年《市場報》報道了江西余干縣政協主席未出生孫子已占地千余平米，這也是標準的輿論監督，監督的是在職的官員。

不過，現在媒體遇到的壓力是來自各方面的。例如三鹿或者蒙牛都是大廣告商。但直到現在為止，我覺得中國記者還是比較安全的，沒有一個人因做調查受到人身傷害。有人曾揚言要用500萬取王克勤的人頭，但沒人動真格。而在哥倫比亞、墨西哥，記者就經常被殺。

同時，互聯網的影響越來越大，在2007～2008年間，電視基本上被第三種輿論監督形式替代了。

第五階段：2008年5月至今。

2008年5月，汶川地震發生之后，有些地方官員也反對媒體去報道校舍等等問題。但是胡錦濤和溫家寶對媒體尤其是境外媒體持一種開放式的態度，胡錦濤說中國政府公布震情，這不僅贏得了廣大干部的高度評價，而且得到了國際社會的好評。2008年6月20號，胡錦濤在人民日報的講話特別值得解讀，講話中強調的是對輿論的引導和疏導。

在2008年，區域性的媒體逐漸開始做異地監督了，這對社會是有利的。比如說《新京報》做的“尋找消失的遼東511海難”。比較有影響的是“三鹿奶粉事件”，上海媒體揭出這個事件也是冒著很大的風險。“山西潰壩事件”是《瞭望東方周刊》報道的，根據溫家寶批示，中央成立了特別調查組。另外一件影響比較大的事件就是記者“封口費事件”。一位記者因敲詐被煤礦老板打死。記者是監督者，如果監督者不干凈，就變成黑吃黑了。

2009年以來，我們發現互聯網的作用太強了，傳統媒體還有空間，但在走下坡路。美國的一些報紙提前進入“寒冬”，連《紐約時報》都把大樓賣了。最近很多監督基本上都是網上發動，甚至是網上主導的，像南京的周久耕天價煙表事件。周久耕是一個科級干部，他很快被輿論監督“扳倒”。還有派“捕快”到京師抓記者的張志國縣長，去年11月份，有網民發現他已經換了一個職務——鐵嶺市城市輕軌建設辦公室副主任，在網民的一片聲討中，鐵嶺當地政府說沒有任命他。在“躲貓貓”和“央視配樓大火”事件中，互聯網也發揮著巨大的作用。難怪一些官員懷念沒有互聯網的美好時光，發出感慨：沒有互聯網多好啊！沒有互聯網對他們真好，因為外地的媒體也來不了。

輿論監督的成績與前景

胡錦濤說今年是反腐年。反腐需要輿論監督，輿論監督畢竟還是比較省錢的，而且覆蓋不同的領域和地區。而其他監督都有限制，比如非黨員和處級干部，就不能雙規。中國的權力結構是中央集權制的，中央政府要治理到每一個基層實在是太難了。雖說地方政府服從中央領導，但我們現在是以經濟建設為中心，腐敗行為到處都可以發生，所以不能單靠一種監督。在目前的體制之下，我國正在逐步地開放，讓媒體介入，讓更多的公民參與監督。

有人認為中國媒體在領導新的公民運動，我對此很謹慎。輿論監督達成好的效果，媒體吸引了很多人參與，尤其是有了互聯網以后，誰是傳播者、誰是對象，有時候界線不很清楚，互動性特別強。中國現在是世界最大的互聯網用戶群，已經超過3億人。電視主要影響另外一個人群，就是不上網、不讀報紙、文化程度相對比較低、年齡比較大的人群。隨著技術的普及，互聯網的發展和傳統媒體的此漲彼消同時存在。

回顧這幾年的情況，首先隨著政府信息的公開，有了一定的技術保障，輿論監督進步特別大，這是國務院做的一項很好的事情；第二個層次是調研報道，中國有這么多的資源、這么多的媒體和記者；第三層次是時評，時評最能吸納社會各界精英。目前也確實到了輿論監督反彈的時候。輿論監督在向前發展，但過程不會很順利，利益集團會成為一個主要的障礙，會通過各種各樣的手段限制媒體，但是監督和反監督，總的來說是有利于監督者的，最高層現在態度也很明顯。所以，輿論監督的前景是樂觀的。

（作者單位：中國青年政治學院）