論我國農村金融制度結構的內在缺陷

易棉陽　顏嘉川

摘要：我國農村金融制度結構的內在缺陷突出表現在三個方面：農村金融組織制度缺陷、農村金融市場制度缺陷和農村金融監管制度缺陷。解決我國農村金融制度結構性缺陷問題的關鍵在于政府扶植農村金融成長的同時還要積極引導其內生成長。

關鍵詞：農村金融組織制度；農村金融市場制度；農村金融監管制度；缺陷

按金融制度學理論，金融制度是有關金融交易、組織安排、監督管理及其創新的一系列在社會上通行的習慣、道德、法律法規等構成的規則集合，它由金融組織制度、金融市場制度和金融監管制度三個子系統組成。本文根據金融制度學給出的金融制度結構分析框架，從整體上審視我國農村金融制度結構的內在缺陷并提出重構我國農村金融制度結構的若干政策建議。

一、農村金融組織制度缺陷

自1994年金融體制改革之后，一個新的農村金融組織體系逐步形成。這個組織體系由三大塊組成，即政策性銀行（中國農業發展銀行、國家開發銀行農村信貸部）、商業性銀行（中國農業銀行、農村合作銀行、農村商業銀行、農村信用合作社）、非銀行金融機構（中國農村發展信托投資公司、中國經濟開發信托投資公司農村信貸部）組成，農村信用合作社、中國農業銀行、中國農業發展銀行是當前我國農村金融組織體系的主體，其中，農村信用社是核心。農村金融組織體系改革的目標是使其能更好地為“三農”提供金融服務，但從10多年的運行實踐看，農村金融組織體系并未完全朝改革目標邁進。表現為：農發行“有頭無腳”，目前農發行只有總分行兩級機構，在地縣沒有設立基層機構，致使經營管理出現斷層，且從1998年之后，農發行只負責糧棉油收購資金的供給，實際上蛻變成為了一個糧棉油收購銀行；中國農業銀行“有名無實”，1998年后，農行撤離了縣及縣以下的絕大部分分支機構，留下的分支機構受嚴格貸款審批制度的約束，難以大規模開展農貸業務，它們實際上成為了上級農行在農村的儲蓄所；農村信用合作社“有腳無頭”，至今農信社沒有中央級機構，省級聯社也剛剛建立，使其難以獲得政府的支持，資力薄弱、經營管理水平低、不良貸款率高等問題長期得不到解決，嚴重制約了其支農功能的發揮。在農村金融組織體系的構成排序上，主要有兩種模式：一種是以政策性金融為主，一種是以商業性金融為主，我國農村金融組織體系屬于后一種模式。但從我國實際情況看，農業投入長期不足導致農業基礎設施落后，綜合生產能力低下，成為制約我國農業產業化與現代化進程的主要因素，農村公共物品建設將是農村建設的重點，公共物品的非排他性和非競爭性決定商業性金融不可能提供足夠的公共物品，以商業金融為主的農村金融組織體系不能適應新農村建設的需要。況且從國際經驗看，各國農村金融機構絕大部分是政策性金融機構。10多年來，政府對農村金融機構的業務范圍作了多次調整，但對政策性業務與商業性業務仍然沒有明確劃分。作為政策性金融機構的中國農業發展銀行，其農貸業務除少量貸款外，大部分為硬貸款，執行與商業銀行一樣的固定貸款利率，沒有體現政策性優惠。中國農業銀行是商業性質的金融機構，卻承擔本屬農發行的部分農業綜合開發貸款，如糧棉大縣發展經濟貸款、星火計劃及科技開發貸款等。使政策性金融機構不能很好地發揮政策性農貸的支農作用，商業性金融機構不能真正按照商業銀行的經營規則運行。這種狀況造成兩個不良的后果，一是農業金融機構的非農化偏好得不到有效的遏制，如農業銀行2004年的農業貸款額占其貸款總額的比重僅為18.43%，而工商業貸款占比卻達24.71%。二是發達地區的比較利益較高的農業產項目重復投入，不發達地區的比較利益較低的農業項目則無人問津，使農貸資金配置發生偏差，造成農業經濟的畸形發展甚至出現負增長。

在農村金融組織體系比較成熟的發達國家，合作金融是其最重要的構成因子，但在我國的農村金融組織體系中，合作金融卻長期缺位。從表面上看，農村信用社是一個合作金融組織，但由于長期以來農村信用合作社一直是官辦金融機構的基層機構或附屬組織，使它喪失了合作金融的基本特征。首先，農村信用社不是按自愿的原則組建的，而是依靠行政力量強制捏合的，其次，它沒有體現合作金融組織的互助合作精神，社員與農村信用社之間的貸款程序與商業銀行基本相同，貸給誰、貸多少、抵押擔保程序，社員都不能享受優先權利。再次，管理上缺乏民主性，社員對信用社的財務狀況沒有任何知情權和監督權，對信用社主任的任免社員大會也沒有決定權。最后，贏利是農村信用社的經營目標，沒有體現合作金融機構應該主要為社員服務，不以贏利為目標的原則。2003年開始的農村信用社試點改革，把商業可持續作為農村信用社的改革取向，出于自我發展的需要，農村信用社必須把盈利性作為其主要經營目標，實際上，農村信用社已經成為了一個商業化金融機構。

二、農村金融市場制度缺陷

“二元金融”格局下的我國農村金融市場存在嚴重的結構性缺陷。貨幣市場構成了我國農村金融市場的主體或全部，資本市場、外匯市場、黃金市場和金融衍生品市場則僅僅是一個概念。結構性缺陷使農村金融市場難以發揮其應有的功能，就集聚功能而言，農村金融市場集中了農村居民的儲蓄存款，但卻沒有把儲蓄就地變為農業投資，而是流入了城市和非農產業，加劇了農村的“失血”癥狀，1978—1996年間，農村金融市場凈流出資金7815億元，近年來有所改觀但未根本改變，如農信社2000、2001、2202年對農戶貸款和農戶的儲蓄存款比例分別只有29.0%、32.1%、35.9%；就分配功能而言，由于信貸管制，農村金融市場難以通過價格機制實現資金的合理流動，從而實現資源的有效配置；就調節功能而言，由于農村地下金融規模太大，貨幣供需規模難以測定，使農村金融市場難以通過調節貨幣供需從而調節社會總需求的平衡。

農村金融市場制度的缺陷還突出表現在其不規范性與脆弱性上。按照規劃化與組織化程度的高低，農村金融機構可以組成圖1序列：

在序列的左邊，是規劃化和組織化等級較低的民間借貸行為，越往右邊，規劃化和組織化程度越高，最右邊是中國金融體系的核心部分——商業銀行。從理論上講，金融機構的業務深化度越高，向社會大眾提供的金融服務所占的比例在全社會金融業務中所占的比例也就應該越大。商業銀行和農村信用社應該提供農戶所需資金的大部分。但調查結果卻與之完全相反。全國的總體情況是：農戶從商業銀行和信用社融入的資金所占比例不到30%，從私人部門融入的資金量比例卻高達70%以上。這種狀況在中西部地區還要嚴重，如江西省上饒市的農戶從商業銀行和信用社融入的資金所占的比例只有6%，從私人部門融入的資金量比例卻高達90%以上。私人借貸一般沒有書面協議，有的甚至連口頭協議都沒有，完全依靠倫理規則來維持借貸雙方的債務關系，這里面隱藏著巨大的道德風險，也折射出中國農村金融市場的極不規范性和脆弱性。

三、農村金融監管制度缺陷

農村金融監管關系到農村金融組織體系能否有序運行和農村金融市場能否健康發展。在“金融二元化”格局下，農村金融因為其落后出不了什么大亂子而沒有引起管理層的足夠重視，致使農村金融監管制度建設比較落后。

從宏觀層面看，農村金融監管制度存在兩大缺陷。其一，在金融業分業經營、分業監管的大背景下，最高層至今沒有設立管理農村金融的專門機構，來統一負責農村金融活動的宏觀決策，組織監督農村金融運作。農村金融的特質性決定分業監管不可能實現對農村金融的有效監管。如監管機構管理商業銀行主要監督其資產負債情況，對其資產貸款流向則顯然不是重點監管內容，這就是為什么中國農業銀行和信用社近年來非農偏好一直得不到有效制止的重要原因。其二，對農村非正規金融沒有實施積極監管而是不加甄別地打壓。而事實上，各種自發產生的農村民間非正式金融是體制內金融制度（國有銀行和信用社）所提供的信貸供給不能滿足體制外產出增加（農村非公有經濟發展）的金融需求而不斷內生出來的。在1980年代和1990年代上半葉，政府一直采取一種模棱兩可的態度，但當認識到它的發展可能排擠并威脅到被國家控制的正式金融機構的發展時，政府采取的不是在嚴加監管、不斷完善對其管理的條件下鼓勵其發展的政策，而是基本上采取抑制其發展，看到一些問題就把它們關掉的政策，以確保國家銀行對銀行業的控制。盡管如此，民間金融不僅在頑強地生存與發展，在今后相當一段時期內還會進一步擴張。因為隨著農業產業化與現代化進程的不斷推進，農戶家庭經營將進一步擴大，個體私營經濟等多種經濟成分將會有更大的發展，鄉鎮企業將會持續發展，農村資金供求緊張狀況不會得到緩和，農民收入和持有的現金存量也將會以更快的速度增加。與此同時，國家銀行和信用社的融資服務在可以預期的未來，也難以滿足農村經濟快速發展和各層次的融資需求。近年來給農戶提供的資金量占農戶融資總量比重一直居高不下并有增長之勢便是有力的證明。民間金融雖然適應農村經濟的發展，符合誘致性制度變遷的發展過程，但卻與中央政府的改革思路不一致，其發展一直受到各方面的壓制和排擠，至少政府沒曾公開支持其發展，從其產生之日起，始終只能以“灰色”的方式推進。政府對民間金融這種非積極的管理態度，使農村金融增加了更大的不確定性。

從微觀層面看，作為農村金融機構主力軍的農村信用社的監管問題一直沒有得到有效的解決。2003年農村信用社改革之后，農村信用社實施“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的監管體制，省政府負責行業管理，銀監會負責金融監管。這種監管模式存在缺陷，省政府對信用社的管理責任是由省聯社來具體承擔，但又規定在地（市）不再設立聯社或其他形式的獨立管理機構，這在實際操作容易出現監管真空，省聯社無論如何不能對鄉鎮農村信用社實施監管，另外，省聯社不能辦理存貸款等金融業務，自身沒有制造效益的能力，為了自身利益，很難保證省聯社不損害基層農村信用社的利益。按現代金融中介理論，金融機構的治理結構是環環相扣的，只有不同的部分共同作用才能為金融機構管理層提供一個正確的激勵機制和約束機制。一般情況下，一個金融機構的激勵和鼓勵約束供給來自以下幾個渠道：出資人或股東、儲戶、外部約束（如評級機構等其他中介機構）、金融監管部門，目前信用社監管中一直得不到有效解決的問題就是出資人缺位。2003年農村信用社改革前，農村信用社的所有制結構是按照合同制原則設計的，但有其形而無其實，主要表現為責任與利益脫鉤。從出資人或股東的監督來看，在形式上，農村信用社有理事會、監事會和會員大會代表出資人的利益，但這些機構不對信用社的管理層構成約束，農村信用社會員的入股資金過于分散而且數量少，無論是董事會、監事會還是會員大會對信用社主任的監督成本遠高于其收益，事實上放棄了應有的監督權。2004年農村信用社改革以來，農信社的自然人股東數有所下降，人均股金有所提高，但農村信用社的股權結構仍然較為分散，監督成本過于昂貴，分散的小股東存在嚴重的“大便車”心理，缺乏監督農村信用社經營的激勵，在這些年來的改革實踐中，解決這一問題的最常見的做法是通過有眾多的小股東選舉股東代表的方式行使股東的權力。這個辦法產生了另一個問題：不僅增加了一層代理人成本，而且由于權利過度集中，內部人控制問題十分嚴重。股東對農村信用社的監管問題沒有得到有效的解決。

四、結論

我國農村金融制度結構缺陷的根本原因在于現有農村金融制度的外生性，我國農村金融制度自建立之日起就很少考慮農村微觀金融主體的利益訴求，其變遷動力主要不是來自民間而是在政府主導和嚴格控制下進行的強制性變遷，在變遷過程中，政府的改革取向與農村微觀金融主體的偏好往往南轅北轍，所以，解決我國農村金融制度結構性缺陷問題的關鍵在于政府扶植農村金融成長的同時還要積極引導其內生成長。

基于以上邏輯，本文提出重構我國農村金融制度的幾點政策建議：

1.作為農村金融組織體系核心成員的農村信用社，歷史慣性使其不可能再改造成為合作性金融組織，實行股份制改造可能是更加明智之舉；可以謀求在體制外規范發展由微觀金融主體自發建立的合作金融組織。

2.活躍在農村金融市場的民間借貸，不僅有利于彌補生產性金融缺口和保持農戶的流動性，而且為我國最終建立一個有效率的金融市場提供緩沖機制和穩定機制，所以，對于民間金融不要簡單否定更不能扼殺，而應該積極地予以引導。

3.在“金融二元”格局下，農村金融遠遠落后與城市金融，所以，不能照搬城市金融監管模式來監管農村金融，盡快建立符合我國實際的農村金融監管制度。

（作者單位：湖南工業大學經濟管理學院 中南財經政法大學經濟學院）