戶籍制度的創新路徑研究

[摘 要]當前，由于我國經濟的持續發展，社會的全面進步，城市和農村也取得了較大的進步。但兩者發展的步調卻顯得與經濟和社會發展不相協調，城鄉對立關系依舊存在，且有不斷加重的趨勢。造成這種現象的主要原因在于當前的人口管理制度，具體來說就是戶籍管理制度。為了健康快速實現城鄉協調發展，有必要對當前的戶籍管理制度進行合理適當的改革以適應市場經濟條件下社會發展的需要。

[關鍵詞]農村 城市 對立 戶籍改革

作者簡介：牛飛飛（1985-），男，陜西寶雞人，廣州大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生。研究方向：公共政策與城市公共管理。

一、農村與城市對立關系的演變

農村社區是人類歷史上最早形成的社區類型。我國至今仍有大部分人口生活在農村社區中。城市社區的形成較農村社區晚，是在社會的經濟和政治有了較大發展的基礎上形成的。在《共產黨宣言》中，用于表述城鄉關系的術語有“城鄉對立”、“城鄉差別”、“城市的統治”等。在馬恩的不少論述中，“城鄉分離”也等同于“城鄉對立”，是不同勞動分工和生產關系之間的矛盾狀態。[1]

（一）農村與城市對立關系的演進歷程

城市社區的產生晚于農村，但城市社區的出現是與農村社區分不開的，古代城市的基礎從總體上說是農業文明。城市產生后與農村有著密切的聯系并且相互影響著，城市需要農村為它提供衣食生存資料和勞動力的補充，而農村則接受著城市作為政治、經濟、文化中心的輻射作用。

城市從一產生，就是社會統治集團的聚居地和工商業中心。在階級社會和私有制的條件下，城市就其發揮的功能而言，又是與農村相分離、相對立的。政治上它服務于統治階級，壓迫著農村；經濟上它通過不等價交換，剝削著農村；文化上則影響和支配著農村。農村供養著城市，而城市則奴役著農村。

在封建社會，封建統治以政治上的專制獨裁和經濟上的橫征暴斂，壓迫掠奪著農村。

到了近代，城市資產階級依靠民眾的力量推翻封建主義后，工業革命使城市發展進入了一個新階段。城市成為工商業的中心，這使得城鄉關系具有了一種產業分工的意義。但這種變化沒能根本改變城鄉之間的對立關系。城市中的資本仍是農村的剝削者，資源和財富都向城市集中，城鄉對立依然嚴重。

社會主義制度的建立，為消除幾千年來的城鄉對立奠定了歷史的基礎，開始形成城鄉協調發展的新局面。但是由于生產力水平的限制以及歷史遺留的因素等，在社會主義條件下，尤其在當前，城鄉關系短時間內不可能取得好轉，城鄉二元結構還可能長期存在。在這種二元結構下，農村繼續承擔著為城市和工業發展提供原始積累的重負，但經濟與社會資源的配置卻傾向于城市，農民在勞動就業、收入分配方面與城市居民還存在較大差距，在社會保障、文化教育、醫療衛生等方面還不能與城市居民享受同等的社會公共產品與公共服務。[2]

（二）面臨的機遇

剛剛閉幕的黨的十七屆三中全會對推進農村改革發展作出重大戰略部署，審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，描繪了未來12年我國社會主義新農村建設和形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的美好前景。黨的十七屆三中全會提出，我國總體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。要建城鄉一體化格局，戶籍制度是一道亟待跨越的“坎”，只有從根本上實現城鄉居民平等，才能徹底打破城鄉二元的藩籬。

前不久，國務院出臺了一項旨在促進大學生就業的措施，因其中一條措施與“戶籍制度”有關，立即引起社會的廣泛關注。該措施指出企業招用非本地戶籍的普通高校專科以上的畢業生，各地城市應該取消落戶限制。與此同時，上海戶籍“新政”相關政策細則也在醞釀之中，且該項改革已獲得高度的輿論評價。那么，這是否是多米諾骨牌的第一張? 能否引發全國性的連鎖效應?

二、現行戶籍制度的反思

戶籍，古稱“版籍”，乃“登錄人口之冊”，現在一般指戶口登記機關以戶口為單位登記戶口所用的簿冊；戶籍制度，則是指依法搜集、登記、確認本國住戶居民的出生、死亡、身份、住址、遷移情況等基本人口信息，并對人口和住戶實施管理的一系列法律、法規、政策，是重要的國家行政法律制度。無論古今中外，戶籍制度在國家治理中都發揮著不可替代的作用。[３]

我國現行戶籍制度大體經歷了形成(建國初至1958年)、發展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三個階段。戶籍制度，像一道無形的鴻溝，把城鄉居民分割開來。現行的戶籍制度是計劃經濟時代的產物，在其產生的特定歷史時期，對經濟發展和社會穩定有著重要的作用，具有特定的歷史必然性和合理性。因為當時的歷史條件下難以拿出一套更好的辦法來應對農村城市的綜合性危機，“處于計劃思維觀念支配下的決策者也就只能得出以戶籍手段實行城鄉隔離以保住一頭的結論。”[４] 然而隨著改革開放和市場經濟的發展，人們對流動自由和遷徙自由的呼聲越來越高，當前的戶籍管理制度已遠遠不能勝任。不僅如此，當前戶籍上的區別還導致了城市居民在社會保障、文化教育、政治等方方面面的權利享有上優于農民，這也成為了嚴重的貧富分化和暴力頻發等社會問題的溫床。現行戶籍制度的改革、完善作為一種趨勢已不可逆轉。

其實，20世紀90年代以來，我國的城市戶籍制度的確出現了一定的松動，在中央政府的政策許可范圍內，為了吸引資金和優秀人才，各省市實施了不同程度的措施：一方面，有些城市對高素質勞動者和城市投資者實行政策優惠，向他們開放城市戶口或降低落戶門檻，而對低素質勞動者實行嚴格的流入限制和遷入限制；另一方面，有些城市通過戶口吸引人才和資金，也就是要外地人在當地投資和買房才能落戶，這可以看做是外地人進入城市的“門票”，也可以說是支付城市戶口的資源價格。事實上，以遷入戶口的辦法吸引人才和資金，這仍然是在用計劃經濟的辦法解決市場經濟的問題。[5]關于戶籍制度改革的爭議由來已久，雖然一些地區的戶籍制度有所松動，但總體上，我國的戶籍制度仍然像一塊厚重的鋼板，難以憾動。

三、戶籍管理制度改革的路徑分析與前景

由于傳統的戶籍制度將住房、醫療、教育、就業等公民權益同戶口掛鉤，在戶口載體上附加了各種利益關系，因此，戶籍制度改革牽扯到的不僅僅是戶籍本身的問題，而是住房、就業、教育、社保利益的重新調整。回頭仔細來看，無論是上海戶籍“新政”，還是國務院的“措施”，都不可能對戶籍制度產生根本性的沖擊。前者，可以看作是人才引進的“獎品”；后者，盡管這一舉措具有重大意義，但同樣屬于“政策杠桿”。 這就決定了戶籍制度改革不可能一蹴而就，而是一個分階段、逐步實施的過程。

（一）戶籍制度改革的理性路徑：實行居住地登記辦法；取消農業、非農業等各種戶口類型；實行以公民住房、職業和收入來源等主要生活基礎為落戶標準與政策控制相結合的戶籍遷移制度；實行社會待遇與戶籍脫鉤的政策，取消一切附加條件。[6]令人欣慰的是國家相關部門已明確表態，戶籍制度改革大的方向已確定將按居住地登記。這就意味著政府要逐步改善社會管理職能，破除二元結構，執行按照居住地登記戶籍管理，這是戶籍改革的大方向。

其實，不論以上哪種改革路徑，從大的方面講，都有一定的科學性。但都忽視了一個共同的現實問題，那就是面對流動人口日益增加的壓力，如何在我國現有城市發展水平的基礎上，在當前各種資源都比較有限的狀況下來保證城市有足夠的吸納能力。顯然，這在目前是達不到的。同時， 目前大量的農村剩余勞動力教育水平、職業技能都比較低， 這些人如果過量涌入必將引發“城市病”。其典型的實例就是美國的貧民窟，從它的產生之日起，一直是美國歷史上一塊刺眼的傷疤。

另外， 戶籍管理的徹底放開、人口遷徙的完全自由必將導致經濟不發達地區優秀人才的外流， 盡管有人會說，根據 “人口推拉”理論，在經過一段時期后，人口就會自然達到平衡流動，但是這個“時期跨度”很難把握和預測，也不能排除“城市病”當中某些“病狀”的短期爆發，最終給城鄉日后的發展埋下不和諧的種子。

因此，在目前的現實條件下， 筆者認為戶籍制度中對城鄉戶口的分類登記、對大城市人口總量的適度控制以及對農村人口遷往城市的有限限制， 仍然具有一定的合理性。但關鍵是個“度”的問題，把握得好，城鄉全面進步；把握得不好，城鄉對立將愈演愈烈。

（二）戶籍改革是“牽一發動全身”的改革：我們也要看到戶籍改革的另一困難方面，難就難在需要醫療衛生、社會保障、財政分配、教育保障的配合，需要多部門的通力配合。也就是說，全方位推進戶籍管理制度改革將是一項艱巨任務，應當照顧到就業制度、財政制度、社會保障制度、市政制度、政治制度等方面進行全面的改革。在改革時處理好各利益方的利益問題和各項相關配套制度改革的同步推進，確保改革不會帶來過大的社會振蕩。取消附著在戶口上的特權，考慮到與其他部門或制度的關系，施行相關配套制度改革。正像當年糧票的消亡一樣，城鄉兩種戶籍制度最后不是被取消的，而是在一些條件具備以后消亡的。

從長遠看，要真正淡化戶口差別，必須從根本上縮小不同地區之間的經濟落差，最大限度地消弭城鄉差別，使城鄉勞動者實現平等就業和公平地享受社會經濟發展成果，讓每個人在同一制度平臺上，憑能力參與市場經濟的公平競爭。戶籍改革還應盡快剝離依附于戶口的各種利益和功能，使勞動就業、子女升學、住房分配、社會福利等與戶口完全脫鉤，還原戶籍的本來面目，讓它純粹成為國家實施管理、統計人口和進行決策的基礎。[7]但這是一個漫長且需要一部分人付出代價的過程，不能操之過急，改革必然要損害一些人的利益，但筆者深信，最終不會再有“城市人”與“農村人”之分。

四、總結

當前，我國正處于經濟發展的高速時期，城市和農村也在不斷前進，但兩者前進的步伐卻顯得很不協調，且差距有進一步拉大的趨勢，為了解決這一問題，有必要對現行人口管理制度進行理性適當改革。實際上，許多農村居民在城市務工、經商已連續多年，他們全面參與了城市的生產和生活，只是因為生在農村而不能算作城市居民，不能享受城市居民的待遇。這既不利于我國城鄉協調發展，也不利于我國全面城市化的實現。要從根本上解決以上這些問題，全面建設小康社會，就要對戶籍制度進行慎重改革。而且我們必須看到戶籍改革的關鍵，是改變城鄉二元結構，使城鄉居民在社會福利、醫療保險、基礎教育等方面享受同等的待遇。如果只是改變戶口登記簿上城鄉身份的差別，而未能與經濟社會配套政策銜接好，戶改則失去了實際意義。

參考文獻

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[2]吳增基， 吳鵬森， 蘇振芳，現代社會學[M]，上海人民出版社，2001，254-256

[3]楊士進，現行戶籍制度的形成、演變及其反思[J]，北京黨史，2008(2)，9

[4]余德鵬，城鄉社會：從隔離走向開放[M]，山東人民出版社，2002，6

[5]程俐驄，城市管理與運行[M]，蘇州大學出版社，2003，303

[6]王志鋒，蔡芳現代城市管理概論[M]，清華大學出版社，2008，172-173

[7]李素秘，構建和諧社會背景下的戶籍制度改革[J]，河南科技大學學報(社會科學版)，2009(2)，112