堅持安全發展　推進綜合監管

曉　訥　楊　璇

近年來，我國各級安全生產監管部門全面落實科學發展觀，堅持安全發展的理念，認真履行安全生產綜合監管職能，積極探索開展綜合監管工作的措施、途徑和手段，逐步構筑了“分類指導、職責明晰、條塊結合、運行有序、機制完善”的安全生產綜合監管機制和總體格局，全國安全生產綜合監管建設取得了長足的進步。但是，在綜合監管工作實踐中，很多地區也都遇到并提出了同樣的問題：《安全生產法》等法律法規中并沒有對綜合監管的內容作出明確的規定。安全生產綜合監管管什么、怎么管，缺乏可操作的具體規范，綜合監管工作的內容及其成效也缺乏可行的參照要求和評價標準。綜合監管工作的法律規定不具體，缺乏可依據的基本規范；綜合監管職責范圍不明確，缺乏應有的職責“邊界”；綜合監管體制定位不清晰，缺乏有力的抓手；綜合監管權責運行不對稱，缺乏權威性等等。為此，就綜合監管的上述問題應如何解決，記者采訪了國家安監總局副局長梁嘉琨。

記者(以下簡稱“記”)：綜合監管是各級安監機構的法定職責，安監隊伍對綜合監管工作的認識水平、把握程度、運作能力及實際效果，不僅對各級安監機構的地位、形象和權威至關重要，也對整個安全生產形勢有著重要的影響。因此，綜合監管是各級安監機構一項非抓不可、非抓好不可的重要工作。那么，應如何理解綜合監管工作的內涵和外延?綜合監管的功能是什么？

梁嘉琨副局長(以下簡稱“梁”)：首先談一下對“綜合”和“監管”這兩個詞涵義的理解?！掇o?！分小熬C合”的定義是：把不同種類、不同性質的事物組合在一起，形成統一的整體；“監管”在《辭?！分械暮x是“監督管理”，但在實踐中對“監管”有3種理解，第一種是監督和管理，是雙重涵義；第二種是監察、督促、管制和約束，是單一的涵義；第三種理解是將監管看作一種管理模式，是行政管理的一種方式，區別于計劃管理，主要側重于監督性的管理。

根據安全生產的規律和當前社會主義市場經濟的發展階段，特別是現行的國情和體制，我對綜合監管的理解是：安全生產綜合監管是區別于一個行業、一個地區的安全管理，需要把不同行業、不同領域、不同地區的安全生產工作組合在一起，形成統一的整體；從全局和宏觀上把握，綜合全國安全生產工作，實施監督性管理。它的功能以及起到的作用就是在部分具有相對獨立功能的基礎上，實現最大化的總體功能，按照整體大于部分之和的原則，為促進全國安全生產形勢的穩定好轉發揮綜合作用。

記：在我國安全生產管理工作中，安監部門為何要履行綜合監管職能?

梁：安監部門為何要履行綜合監管職能，我考慮一共包括四個方面的原因。第一，黨中央、國務院高度重視安全生產工作，要求必須實施綜合監管。安全生產原來是企業的生產經營行為，局限在經濟領域的生產經營活動之中，隨著安全發展理念的提出，隨著社會主義和諧社會建設的不斷推進，安全生產已成為衡量社會文明進步的一種標志，是與經濟社會同步發展的一個重要組成部分。每個行業、每個地區安全生產特征不同，但是以人為本、保護最廣大勞動者合法權益的宗旨是共同的，也是各個行業領域、各個地區安全生產工作必須堅持的最高原則。所以在當前經濟較快增長、社會管理轉型和事故多發的階段，國家需要也必須有一個綜合的部門來強化安全生產的監督性管理，以落實以人為本的科學發展觀、構建和諧社會。

第二，我國地域遼闊，生產力發展水平極不均衡，需要實施綜合監管。安全生產問題涉及多行業、多領域、多地區，從專業劃分，不僅有煤礦安全、非煤礦山安全、化工安全，還涉及交通安全、建筑安全等。隨著工業化、城鎮化的推進和社會主義新農村建設步伐的加快，工業、交通領域覆蓋范圍擴大，農村道路交通安全、建筑安全等問題也日益突出。雖然專業領域不同，地區發展階段不同，但安全生產的長期性、復雜性、艱巨性的規律是相同的，所以安全生產是一個大的系統，它不僅局限于生產經營領域，更重要的是人、社會、環境、經濟、科技等共同作用的結果。從系統控制的觀點看，必須站在中央政府的層面對安全生產進行系統控制。

第三，隨著我國行政管理體制改革的進一步深化，需要實施綜合監管。我國行政體制改革的總體設計框架是決策、執行、監督，三者相互制約又相互協調。安全監管總局作為國務院正部級直屬機構，在安全生產領域其定位在國家安全生產方針、政策和決策部署確定后，扮演監督者的角色；而行業主管部門特別是各省級人民政府應該是執行者。國家安全生產監管總局對行業主管部門的監督是外部監督，對地方政府的監督是層級監督，這是社會主義市場經濟發展對行政管理體制改革的必然要求，是安全生產監管體制的關鍵點。

第四，安全生產發展的階段性特征，需要實施綜合監管。從國外的工業化進程來看，工業化的初級階段是生產安全事故的高發期，工業化的中級階段是事故的上升期同時予以控制，到工業化高級階段事故逐漸下降，到后工業化階段事故才會明顯好轉。根據我國現在的生產力水平，總體上處于工業化的初級階段，有的地區處于工業化中級階段，安全生產的階段性需要中央政府強有力的綜合監管，加大對行業主管部門特別是地方人民政府在安全生產方面的綜合監管。

綜上所述，安全生產涉及多行業、多領域、多地區，在當前經濟社會發展階段，要有效保障生產安全，必須實施綜合監管。特別是按照胡錦濤總書記關于安全生產關系黨的執政能力的重要指示精神，如何進一步完善和強化安全生產綜合監管，是我們下一步必須深入研究的重大課題。

記：推行安全生產綜合監管工作的依據是什么？

梁：綜合監管的法律依據包括2個方面：一是《安全生產法》第九條明確規定：“國務院負責安全生產監督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理。”

二是國務院對安監總局的“三定規定”。過去叫做“三定方案”，從本屆政府開始，將“方案”變為“規定”，就是為了說明國務院批準的“三定”是有法律效力的。從2003年國家安全生產監管局調整為國務院直屬機構時，就已經提出了綜合監管的職能。2005年升格為總局以后，又規定總局要依法行使綜合監管職權，指導、協調、監督、檢查國務院有關部門和各省(區、市)人民政府的安全生產工作。過去的表述是協調、指導、監督、檢查地方安全生產工作，沒有提到地方政府。這次新的“三定規定”突出了要監督、檢查國務院有關部門和地方人民政府的安全生產工作，這兩個字的變化對于今后實施綜合監管工作至關重要。這是黨中央、國務院賦予安監總局的非常重要的職權，是今后綜合監管的重要法律依據。

記：安全生產綜合監管的對象和形式有哪些？

梁：綜合監管的對象主要是負有安全生產管理職責的部門和各省級人民政府，另外還有中央企業。

綜合監管的形式主要有協調、指導、檢查、監督，這是在國務院“三定規定”中體現的。協調就是要協調跨行業、跨地區的安全生產工作；指導主要是指導行業和地方人民政府的安全生產工作，指導安監系統的工作；檢查是進行定期、專項的檢查，發現問題并督促整改；監督主要是對執行的監督，在國務院關于安全生產的重大方針、重大部署制定以后，對地方政府和行業部門的執行情況要進行監督。對不同情況采用不同的方式，以期達到不同的效果。

記：實現綜合監管職能，最重要的途徑是什么？

梁：就是要充分發揮國務院安委會辦公室的作用，要在國務院安委會的領導下，加強協調、指導和監督。安辦的職能和安監總局的職能在第一條上是一致的，要履行這一職能，必須調整和豐富安辦和安監總局在綜合監管職能方面的內涵，加快建立運行機制和相關制度。主要的渠道就是通過國務院安委會辦公室，對行業主管部門和各省安委會辦公室進行綜合協調指導。

記：如何去把握綜合監管工作？也就是該從哪些角度來開展綜合監管工作？

梁：綜合監管工作應該把握住4個要點，一是行業主管、各司其職。誰主管誰負責，我們應該尊重各個行業主管部門，在指導協調各行業安全生產的同時，還應該給予各行業主管部門充分的支持。

二是分級管理、屬地負責?？偩质前踩a的綜合監管部門，所以要堅持分級管理、屬地負責的原則。地方的事應該尊重、支持地方，地方政府才是安全生產的監管主體。

三是要區別對待、分類指導。安監總局現在面對著31個省、市、自治區，每個省都有各自不同的情況，因此一定要堅持分類指導。同樣一個標準，生產力水平高的地區就容易做到，生產力水平低的地區就做不到，所以在制定標準、規定時要注意分類指導。

四是綜合協調、強化監督。就是要充分發揮安辦的作用，綜合考慮全國安全生產情況，對安全生產的方針、政策、措施等落實情況強化相應的監督職能。

記：通過總結和歸納近幾年全國各級綜合監管部門的實踐經驗，您認為綜合監管都包括哪些方面的工作內容？

梁：綜合監管需要做一些什么具體的工作，歸納起來有3個方面，即：建立規矩(包括立法和制定規章標準等)、監督執行、調查研究。具體來說：

一是研究提出安全生產的方針、政策、措施和建議。通過調查研究，向國務院提出方針政策和重大措施的建議，供國務院決策；提出的建議必須符合安全生產實際，特別是要針對不同省(區、市)安全生產的特點提出相應的措施。

二是研究擬定安全生產綜合性的法律法規標準。法律法規主要是以《安全生產法》為基本法出臺配套的條例，如監督管理條例、應急救援條例、“三同時”審查條例等等。另外，還要指導地方的安全生產立法，指導全國的行政執法工作。

三是研究擬定行業部門和地方人民政府的安全生產責任體系，合理界定各自的管轄權。過去有些行業是沒有安全管理職責的，但是國務院在最新的“三定規定”中，將相關的行業部門都賦予了安全管理的職能。進一步明確了地方政府的安全生產責任，使地方政府和行業主管部門都建立起完整的責任體系，這樣才能夠進一步落實安全生產責任制。只有責任明確，權力與責任同等，才能避免交叉重疊、關系不清。

四是建立嚴格的監督檢查制度，維護綜合監管的權威。制度是體現綜合監管的重要載體。要針對我們的監督對象，從監督檢查的目的、形式、范圍、程序、整改等各個方面，以制度的形式固定下來。比如，對于地方人民政府、相關行業部門的安全生產法制體制機制建設情況、國務院重大部署的落實情況、安全生產“十一五規劃”的執行情況等，要進行經常性的監督檢查，之后將結果上報國務院，或予以通報、公告。在此基礎上共同改進，促進形成良性循環。

五是研究擬定安全生產綜合指標的評價體系。我們往往對一個專業領域分析、評價得比較深入，這有很大的局限性。衡量一個地區安全生產狀況，不應僅包括傷亡指標，還應與該區域內的經濟發展水平、自然環境、企業個數、經濟結構、人口密度、事故特征等結合起來，進行綜合反映和評價。

六是依法履行對特別重大事故的調查權，這也是綜合監管的一個重要手段。但目前存在的問題是，沒有把特別重大事故的調查報告中整改措施的落實作為對地方人民政府的監督檢查的考核內容。以事故教訓推動工作是正確的，但是用什么樣的事故推動哪些方面、哪個層次的工作，對事故調查的規格、程序如何把握，如何通過事故調查推進綜合監管的效能，需要做進一步深入研究。

七是研究建立嚴格的安全生產分級報告制度，體現綜合監管的權威。嚴格的報告制度可分為3個方面，一是省級人民政府、行業主管部門應當定期向國務院報告所轄區域或行業領域安全生產狀況；二是國務院安辦應定期聽取省級人民政府關于安全生產工作的匯報；三是國務院安辦要定期聽取行業主管部門安全生產工作的匯報。

八是協調好跨地區、跨行業的重大安全生產問題。例如危險品、客運企業等的跨地區運輸，工礦商貿企業跨地區、跨行業的安全生產問題等等。

九是綜合統計分析和定期預測全國安全生產形勢。綜合統計的價值不僅僅是信息的獲取，更重要的是如何利用。定期預測全國或區域領域的安全生產形勢，也是發揮綜合監管指導作用的重要環節。

十是完善綜合監管的工作機制。如安委會聯絡員工作機制，各省(區、市)安辦的工作協調機制等。

十一是做好安全生產服務。這也應該成為綜合監管的新內容，要支持、配合行業主管部門、地方人民政府推進安全技術服務、咨詢、培訓、檢測檢驗等工作。

十二是強化監督應該成為綜合監管的有效手段。要創新監督的方式方法，要在法律監督、行政監督、技術監督特別是輿論監督等方面有所創新和進一步強化。

記：在綜合監管工作中，需要注意哪些問題？

梁：綜合監管工作一要注意進一步轉變職能。綜合監管是國務院依法賦予我們的主要職能，要站在國家層面上來履行職能，所以一般性的審批審查、一般性的管理，應逐步放到地方去，集中精力來推進綜合監管工作。

二要著力推進依法行政。從事綜合監管職責內的任何一項工作，無論是工作部署、指導意見，還是監督檢查，都要有國家法律法規依據，盡量減少、簡化一些一般工作要求，逐步與法律法規相銜接，這樣出臺的文件到了基層才有執行力。

三要注意權責一致。綜合監管有6項職權，即：綜合性法律法規標準的擬定權、監督檢查權、事故調查權、政績考核權、信息發布權、行政執法權等。綜合監管部門應依法依規用好用足這6項權力，并承擔相對應的責任。

四要進一步研究和探索綜合監管的方法和途徑。在實行綜合監管方面，工作方法上應該注意調查研究、因地制宜、分類指導、層級監管，這要在工作中不斷地積累、研究和探索。

五要強化綜合素質。做好綜合監管工作需要一支有綜合素質的隊伍。安監系統的同志要適應安全生產綜合監管的新形勢、新任務和新要求，進一步加強學習，拓展知識面，提升綜合素質。

編輯楊 璇