人大制度創新的績效取決于經濟社會條件

1. 法律文本賦予地方人大重要地位和職能，但實踐中人大職能地位實現程度受制于極其復雜的因素。要從“文本—現實”坐標定位地方人大的地位和作用。

30年來，地方法制建設在不斷推進，地方人大也在不斷創新。但是，無論做出多大的努力，文本上的制度設計和現實中的制度運行總是有很大的區別。作為地方國家權力機關，地方人大應該擔負憲法法律規定的諸多重要職權，但如果僅從理論邏輯或法律條文出發，得出的結論往往是過于理想化的，而現實中人大職能的行使卻又很不理想。如何恰切地認識和把握地方人大的職能作用？從30年乃至50年制度建設的實踐觀察，得出的結論是，置于文本與現實兩個維度構成的坐標系中，既從理論層面思考，又從實踐層面觀察，才能較準確地把握地方人大的歷史方位和現實方位[1]。

國家政權機關的地位和職權必然由憲法和法律所規定。法律上賦予地方人大諸多重要職權，是社會主義民主法治的價值取向和目標，也表達了人民民主的發展方向和路徑。但是，實踐中地方人大地位和作用的實現程度，地方人大及其常委會某一職權的行使程度、行使方式、行使的績效，受制于體制的、機制的、觀念的，甚至經濟的和社會歷史文化等多種因素。政治體制改革的進程、黨政關系法治化的程度、特定時期黨的政策主張等，對其影響更直接；有的時候與權威領導人的看法和注意力以至作風、威望等也有很大關系。突發的社會和政治風波，也會強烈地影響到對局勢的主流判斷，從而影響到人大制度的建設發展。如果對政治發展進程和制度變革的節奏難以自如把控，可能引起某種既定平衡以至政治社會穩定的不確定性，使行動者（包括決策者和執行者）不會單純追求抽象的理念或強調落實法律文本之規定，而更傾向于采取規避風險的策略。由是觀之，地方人大的某些文本權能，在當前以至今后相當長的時期，現實中依然受到很大制約[2]。

從這樣的角度審視地方人大的歷史和現實方位，就是不僅要堅定地方人大建設的方向和目標，也要理解人大制度前進的漸進性和階段性。人大制度建設既得符合人民民主發展的方向，也得考慮其現實的可能性。這樣才能清晰認識人大工作和人大制度建設中哪些是可以做而且能夠做得更好的，哪些是需要繼續創造條件逐步實現的，哪些是超越現實許可暫時無法做到的，從而使地方人大的探索創新更有成效，更能發揮出它的價值[3]。

2. 地方人大制度創新的力度和效果在不同地方和不同時期有很大區別，很大程度上緣于地方經濟政治社會條件的不斷變化。地方人大建設有待進一步穩定化和法制化。

正因為人大職能實現程度受制于復雜的因素，所以地方人大各項職能的行使在實踐中并不平衡，有的職能如立法權行使得相對充分，有的職能如對財政預算的監督事實上存在很大的伸縮性，有的職能如監督權的許多規定能否落實取決于各種環境因素而非人大自身原因，甚至有的職能被長期擱置在文本中或僅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度創新能否產生理想績效，與經濟社會條件成熟度相關。如果不能產生預想的績效，可能意味著不甚符合政治社會現實，或者政治經濟社會條件尚未成熟；如果地方人大進行的創新產生了預想的績效，必定是某一方面的政治經濟和社會條件已相對成熟。

回顧上世紀80~90年代地方人大創造出的那些監督方法，不能忽視這樣一個現象，就是那些制度“創新”大都回避憲法和法律規定的監督方式，而主要運用憲法和法律以外的方式，回避“剛性”的監督手段而采用相對柔和的手段。憲法和法律明確規定的方式，如聽取和審議“一府兩院”的工作報告、審查和批準計劃和預算多限于形式上的“行使”，質詢、特定問題調查、撤職和罷免等基本被“擱置”不用。這曾經被戲稱為“走小路不走大路”。出現這種情況，就是因為現實中地方人大在地方國家政權中的定位并不如憲法法律文本中那樣“清晰”，現實中黨政關系也不比“理論上”那樣容易理順，不僅僅是法律對地方人大監督職權的規定過于原則、缺乏可操作性，最關鍵的是地方人大行使憲法法律規定的“剛性”的監督手段的社會、政治條件尚不具備，把法律上的東西落實在現實中尚有很大的障礙。但是隨著我國政治經濟和政治文明建設的發展，人民群眾對加強監督，根治腐敗，建立廉潔、透明、高效政府，保證司法公平公正的愿望也十分強烈。為此一些地方開始探索在現行體制和現行法律狀況下也能運作，又能在一定程度上加強法律監督，保證法律的遵守和執行的形式，這就有了監督制度“創新”。而地方人大“創造”的這些監督方式，靈活性較大，可軟可硬，一般也不涉及處置，沒有嚴格的規定要求，“想出手時就出手”，這就給地方人大很大的操作彈性。正因為這樣，這些“新”的監督方式一時間向全國各地方推開。

但是，各地方人大使用這些方式時冷時熱，在不同地方和不同時期，使用的頻率和力度，以及達到的效果都不一樣，表明不同地方和不同時期的經濟及政治社會條件是不斷變化的，地方人大監督權的行使并未穩定化和法制化，存在很大的隨意性。近些年來在一些經濟社會較發達的地方，人大對財政預算的監督創新取得相當明顯的成效，很大程度上是因為經濟社會的發展對地方預算監督提出了需要并創造了條件。如果當下行使監督權的社會、政治條件還不成熟，監督就很難得到理想效果，其績效難以“持續”。既然達不到理想效果，自然在熱情過后就會冷下來，有些監督方式和方法在熱鬧一陣之后就很少被采用了。這樣反倒影響地方人大的權威。從長遠來看，僅從局部、從個別制度規定上對人大監督進行改進和加強，是難以奏效的，從根本上扭轉監督不力的現狀有賴于整個監督體制的創新。只有這樣，才能擺脫監督工作探索中“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的做法。人們自然寄望于監督法出臺能夠解決諸多監督體制上的難題，但現實總是與人們的期待有距離。人大監督制度的建設，是人民民主和社會主義法制建設的關鍵內容之一，不可能超越政治體制改革總的設計單獨推進。2006年8月監督法出臺，對人大常委會的監督方式和程序作了規范，很多規定其實就是對憲法法律已規定的監督方式進一步地重申和程序上的明確。當下，僅僅法律本身顯然不可能解決地方人大監督體制和監督制度中所有的問題；但創造條件激活憲法法律規定的監督職能和監督方式，而不是在法律和體制之外“創新”，更有益于推動地方人大制度建設，特別是地方人大監督制度和監督工作的法制化和規范化。

3. 地方立法之所以取得巨大成就，就是因為順應了執政黨執政方式的轉變，以及改革開放后經濟社會建設對法制的強烈需求，地方立法具備了大展宏圖的條件。

總結地方人大法治建設和制度創新，有必要探究地方人大在什么條件下更能夠作為，在什么條件下能夠產生更大的績效。地方人大在民主法治建設中最突出的成效體現在地方立法方面，尤其是地方經濟立法成果輝煌，就是因為地方立法具備了大展宏圖的條件。比如執政黨原來依靠政策辦事和運動推動的執政方式正在向民主法治的方式轉變，改革開放后經濟社會建設對法制產生強烈需求，社會主義法制體系需要地方立法的推進和補充等。

十一屆三中全會以來，隨著現代化建設事業的發展，經濟立法工作越來越迫切；形勢要求我們抓緊制定各種經濟法規，來直接反映經濟基礎，調整經濟關系[4]。經濟體制的改革和國民經濟的發展，使越來越多的經濟關系和經濟活動準則需要用法律形式固定下來[5]。但是我國各地經濟文化發展不平衡，各地差別很大?！案鞯胤?、各方面的具體問題很難都由中央規定，由地方根據中央總的方針，從自己的實際情況出發來規定，可以更好地解決本地的問題”[6]。國家的法律只能解決最基本的問題，不能規定太細。法律雖然盡可能地考慮了不同情況，但很多時候只能做統一的規定。法律制定后實施中還有很多問題要解決，需要各省級人大及其常委會制定地方性的實施細則[7]，通過制定實施性地方性法規，結合本地實際進一步細化、落實國家法律的規定。此外，經濟建設和社會發展需要制定許多方面的法律規范，形成成龍配套的法律體系，但全國人大不可能在短時期立即建立起這樣的完整的法律體系，因此對于只要是地方經濟建設和社會發展急需立法而國家尚未做出法律規定的、而又是非專屬中央立法的事項，有立法權的地方人大及其常委會可以通過先行立法，制定出地方性的規范，為最終制定全國性的法律積累經驗；還有一些本地區特有的不可能由國家做出統一規定的事項，也需要有立法權的地方人大及其常委會根據當地的具體情況和實際需要，做出創制性的規定。這樣地方人大在立法上就擁有了非常大的創新空間。而地方立法權的行使是圍繞黨的中心工作展開的，地方立法事項從屬于中央立法，一般也不涉及體制方面的問題，所以更容易作為。

1992年我國確立了社會主義市場經濟體制的目標。1993年3月憲法修正案規定“國家實行社會主義市場經濟”，“國家加強經濟立法”。市場經濟是法制經濟，市場經濟的一系列準則、制度、規則、秩序和結果，需要法制的確立、確認、規制、保護、調整和引導。這一時期地方立法適應建立社會主義市場經濟體制和依法治國的要求，主要圍繞經濟建設展開。地方人大經濟立法的積極性也十分高漲，有立法權的地方人大制定了大量的地方性經濟法規。地方立法開始在立法觀念上由經驗立法轉變為超前立法，人大在立法中的地位由被動的角色轉變為起主導作用，立法指導思想由法律工具主義轉變為權利主義[8]。

隨著地方立法數量的急劇增長，立法的質量問題凸現出來。除了缺少地方特色和可操作性，部門利益法制化、部門利益侵犯公民權利的傾向更為人們所詬病。地方立法開始強調“有特色”和“可操作”，有立法權的地方人大在改進立法技術、提高立法質量方面做了探索，“立法聽證”等一些民主立法等制度和措施，相繼被引入地方立法工作中。從1999年開始，一些地方人大在制定地方性法規過程中，開始嘗試舉行向社會公開的立法聽證會，聽取公眾對法規草案的意見，搜集有關的信息。為使立法聽證會有序進行和達到預期目的，有的地方人大制定了一次性的立法聽證會程序或舉行立法聽證會的具體方案[9]。2000年3月立法法頒布一個月后，浙江省人大于2000年4月率先制定了立法聽證會規則。此后，全國許多省市人大先后制定了立法聽證規則，并且就與人民群眾利益密切相關、受到普遍關心關注的立法，舉行了聽證。地方立法中采用“立法聽證”等，既是地方人大不斷探索的結果，也是我國經濟社會政治發展的必然。

4. 發揮好人大職能作用符合人民民主建設的方向。要為發揮地方人大的作用和價值創造條件，絕不能虛化和矮化人大的法律地位。

充分發揮地方人大的職能作用，是發展人民民主的需要?！叭魏蚊撾x中國國情，超前于經濟文化發展階段和發展水平的民主建設，只能是空想；任何固步自封，落后于經濟體制改革和經濟社會發展水平的民主建設，也不利于社會主義的順利發展。”[10]地方人大的探索創新，如果超越中國國情，超前于經濟文化發展階段和發展水平，在實踐中就可能發揮不出作用，以至于流產；但同樣，如果故步自封，落后于經濟體制改革和經濟社會發展水平，也不利于民主法治的順利發展。如果在地方人大工作和制度建設中可以做而且能夠做得更好的，我們沒有做或沒有做好，那就是“失職”；如果是需要創造條件逐步實現的，我們沒有積極地創造條件，而是消極等待，同樣是“失職”。比如面對全球金融危機，國家出臺了4萬億元的經濟刺激計劃，人民群眾期望了解這4萬億元的巨額資金如何使用、用到了哪里，而且期望把資金用到最該用的地方、發揮出其最大的效能。人大有財經監督的法定權力和手段，如果各級人大對此依然無所作為，就會“失職”，人民群眾就會不滿意?？傮w上來看，30年我國地方法治和人大制度建設不斷取得進步，說明我國的地方法治和人大制度建設基本上是適應了經濟社會發展和民主政治建設總的進程。

“一個國家的政治發展、經濟發展、文化發展是互為條件的?！盵11]發揮地方人大各項職能的經濟社會條件，也是由不具備到逐步具備、由不成熟到成熟。要發展地看問題，不能因為現實的或暫時的原因虛化和矮化地方人大的職能和地位。很長一段時間在社會上甚至在人大內部，蔓延著一種人大無所作為的思想，或者認為人大工作無足輕重。有很多人或者很多時候，只是口頭上講人大制度的重要性，在文件和領導講話上“發揮”人大的職能作用，而實際上對發揮人大作用顧慮重重，對人大制度建設不積極，甚至設置障礙。如果我們的思想和觀念被各種陳規陋習和條條框框所禁錮，不能跟上時代的步伐，就會成為前進和創新的束縛及障礙。改革開放30年，就是中國共產黨以巨大的勇氣不斷解放思想、一次次突破各種思想上的障礙和體制上的束縛的30年。30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。要有發展的眼光，不應該作繭自縛，因偏見而固執己見，因短視而拒絕變革，因狹隘而自以為是。面對新的歷史背景，一定要按照黨的十七大提出的深化政治體制改革、擴大人民民主的要求，不斷創造條件推動實踐發展和理論創新，實現地方人大的制度權威。

注釋：

[1]對該問題的進一步論述，參見筆者《從“文本—現實”坐標定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[2][3]謝蒲定：《從“文本—現實”坐標定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[4]以上闡述，參見1980年8月26日五屆全國人大常委會第十五次會議通過的彭真所作全國人大常委會工作報告；1982年12月6日在五屆全國人大五次會議上楊尚昆所作全國人大常委會工作報告；等等。見劉政、于友民《人民代表大會工作全書》（以下稱《全書》），中國法制出版社1999年1月版，第534、543頁。

[5]《中共中央關于經濟體制改革的決定》，中國共產黨十二屆三中全會1984年10月20日通過。

[6]彭真：《關于地方人大常委會的工作》，1980年4月18日。見《全書》第1005頁。

[7]陳丕顯：《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，1985年4月3日在六屆全國人大三次會議上。見《全書》第552頁。

[8]蔡定劍、傅靜：《代序——人大制度二十年發展與改革討論會綜述》，見蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發展與改革》，中國檢察出版社2001年2月版， 第4~5頁。

[9]闞珂：《地方立法現行聽證制度比較研究》，載《人大研究》2003年第4期。

[10]李鐵映：《論民主》，人民出版社、中國社會出版社2001年8月版，第305頁。

[11]中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的民主政治建設》白皮書，2005年10月。

（作者系甘肅省人大常委會《人大研究》副主編）