立法部門預算監督效力評判標準研究

魏　陸

預算監督效力越高，立法部門對預算的控制就越強。如何評判立法部門預算監督效力的大小，立法部門預算監督究竟是形式上的，還是實質性的，應該有一個客觀評判標準。

“預算——即企圖通過政治過程配置稀缺的金融資源，以實現各種美好生活——是政治過程的中心。”[1]預算體現了政治權力。“只有當人大真正地控制了政府的預算，人大才能真正控制政府。”[2]立法部門預算監督效力，指立法部門在預算過程中的作用和影響力，預算監督效力越高，立法部門對預算的控制就越強。如何評判立法部門預算監督效力的大小，立法部門預算監督究竟是形式上的，還是實質性的，應該有一個客觀評判標準。綜合美國、英國等主要國家立法部門的預算監督實踐，本文選出一些因素作為評判立法部門預算監督效力高低的標準，這些標準可以分為三大類，根據這些標準影響立法部門預算監督效力的程度，賦予不同的分值和比重，從而作為評價立法部門預算監督效力的量化指標。

一、立法部門預算監督效力的權力保障（50分）

權力只有分離和制衡才能實現有效監督，預算監督就是立法部門對行政部門的一項權力制衡措施。作為一項政治權力，立法部門的預算監督權力是否得到切實保障，這是影響其預算監督效力的首要因素。為了實施有效的預算監督，必須保障立法部門實質性的預算監督權力，這種權力保障是多方面的，既要有法律層面的保障，還要有制度層面的保障。立法部門預算監督效力的權力保障評判標準如下：

1. 立法部門預算監督權力所依據的法律是否完備（10分）。法治社會下，法律是立法部門行使預算監督權力的前提和保障，立法部門行使預算監督權力所依據的法律應該是健全的、具有可操作性的。這一指標由兩個子指標構成：（1）憲法是否賦予立法部門對預算的監督權。憲法是一個國家的根本大法，確立了一個國家的基本制度，具有最高的法律效力，如果在憲法中明確了立法部門對預算的審查監督權，將使得立法部門行使預算監督權具有最高的法律保障。（2）立法部門是否制定有專門針對預算的法律法規。通常憲法只賦予立法部門較為籠統的預算監督權，為了更好地行使預算監督權，立法部門還需要制定專門的預算法律如財政法、預算法、審計法、預算監督法等，對預算監督進行明確和細化，使得立法部門對預算的監督具有可操作性，確保立法部門的預算監督權能夠得到真正落實。因此，完備的法律是影響立法部門預算監督效力的首要因素。

2. 立法部門是否能夠獨立客觀做出預算決策（10分）。立法部門的獨立性是決定其預算監督效力的重要因素，否則將難以保障預算監督的客觀公正性，也難以發揮實質性的預算監督作用。這一指標由三個子指標構成：（1）立法人員是否是由選民直接選舉產生的。如果立法人員是選民直接選出來的，直接向選民負責，他們的預算決策將更加能夠代表選民的利益；如果立法人員是層層間接選舉出來或指定的，他們預算決策的獨立性將受到影響。（2）立法人員對預算是否能夠充分表達自己的意見。應該可以進行預算公開辯論，讓立法人員充分闡述自己的觀點，并且當立法部門需要掌握更多的預算信息時，可以舉行預算聽證會，向行政部門進行質詢，讓立法人員能夠根據自己的判斷獨立客觀做出預算決策。（3）立法部門是否有合理的預算決策表決機制。有時表決機制會影響表決結果，如有的預算決策適合一次表決、整體通過，有的預算決策適合分項、多次表決，有的預算決策適合公開表決（如舉手表決），有的預算決策適合匿名表決，表決方式可能影響立法人員自由意志的表達和表決結果，因此，合理的預算決策機制也是十分必須的。

3. 立法部門預算監督范圍是否涵蓋政府全部收支（10分）。全面性是預算的一個基本原則，全部政府收支都應該納入預算，接受立法部門的監督，如果立法部門只能監督政府收支的一部分，實質上削弱了立法部門的預算監督權力。這一指標由兩個子指標構成：（1）是否有游離于立法部門監督之外的預算外收支。如果預算不是全面的，只包括了政府的一部分收支，立法部門只能對這部分收支進行監督，那么其監督效力將大打折扣。有的國家規定，政府所有收支都必須經過立法部門批準，此外，政府還要向立法部門報告政府擔保、稅收優惠支出、國有資產、中長期收入預測等情況，這時立法部門的預算監督效力肯定將大得多。（2）政府向立法部門提交的預算是否詳盡到具體部門和具體項目。如果立法部門不了解政府收支的具體情況，只知道籠統的數字，那么預算監督將無從下手，也不具可操作性，預算越具體，立法部門的預算監督越有效力。

4. 立法部門是否擁有絕對的預算控制權（10分）。立法部門可能會發生與政府預算意見不一致的情況，誰擁有對預算的絕對決定權，是影響立法部門預算監督效力的重要因素。這一指標由兩個子指標構成：（1）立法部門有多大權力可以修改行政部門提交的預算。有的國家，行政部門提交的預算只是作為立法部門的預算參考，立法部門可以完全推翻行政部門的預算，制定自己的預算，立法部門對預算具有完全的決定權；有的國家，立法部門對于行政部門提交的預算，即使不能完全推翻，但可以增加或減少每個政府支出項目或者政府收入，而不需要得到政府部門的同意，這也將使得立法部門對預算具有實質性的決定權；有的國家，對立法機關修改政府預算的權力進行了約束，對最多可增加多少支出或減少多少收入有一定的限制，或者只能減少支出而不能增加支出；有的國家立法部門雖可修改政府提交的預算，但是需要總統的同意；還有些國家，立法部門無權修改政府預算，要么通過，要么不通過，這些對立法部門預算監督效力大小的影響是不同的。（2）行政部門有多大權力變更立法部門已經批準的預算。預算是對未來政府收支的預計，隨著環境的變化，預算調整是正常的，但是如果行政部門可以隨意變更立法部門通過的預算，那么立法部門的預算監督也將形同虛設。有的國家規定，任何預算調整包括調增、調減、預算項目之間的資金調劑、支出的推遲等，都必須經過立法部門的批準；有的國家規定，只要能夠保持預算平衡，行政部門進行的預算調整不需要立法部門的重新批準，這些也將影響立法部門的預算監督效力。

5. 立法部門預算決策是否有嚴格的責任追究機制（10分）。作為立法機構，立法部門的決策具有法律效力，預算法案也是如此。再好的預算決策，如果不能得到嚴格遵守，經常發生預算違法事件，而又沒有預算問責機制，不能追究相關當事人的預算違法責任，則預算的嚴肅性和法治性將降低，預算將流于形式，立法部門的預算監督效力也將大大降低，因此，預算責任追究機制是維護立法部門預算監督權威的有力保障。

二、立法部門預算監督效力的能力保障（30分）

預算是一個包含豐富內容和技術性很強的一系列政府收支計劃，具有很強的專業性，只賦予立法部門預算監督權力還是不夠的，否則，立法部門的預算監督可能心有余而力不足，影響預算監督效力。為了確保立法部門能夠有效地履行預算監督職責，還必須加強立法部門預算監督能力的建設，包括立法人員的能力和立法機構的能力。立法部門預算監督效力的能力保障評判標準如下：

6. 立法人員是否是職業性和專業性的（10分）。預算具有很強的技術性，立法人員履行預算監督需要耗費大量的時間和精力，需要一定的專業技術知識，沒有一定的職業性和專業性是難以勝任的。這一指標由兩個子指標構成：（1）立法人員是否是職業性的。如果立法人員是業余的，是兼職的，則很難保證他能夠有充足的時間來審查監督預算；如果立法人員是職業性的，并且有自己的辦公室和助手，則將能更好地履行預算監督職責。（2）立法人員是否是專業性的。如果立法人員的知識層次很高，長期從事預算相關方面的工作，將能夠保證其預算決策質量，提高其預算監督能力；如果立法人員以前從沒有接觸過預算，知識層次很低，連基本的預算常識都不清楚，又如何審查監督政府預算呢。

7. 立法部門是否下設專門的預算機構（10分）。

預算包含了政府方方面面的收入和支出，需要大量的信息，需要立法部門進行分工對預算分門別類的加以審查監督，也就是說，立法部門對預算的審查監督需要專業分工，否則很難做到對預算的全面監督。這一指標由兩個子指標構成：（1）立法部門是否下設針對不同領域的預算委員會。如立法部門是否下設撥款委員會、預算委員會等，在預算委員會下是否又設有針對國防、教育、社會保障等預算支出的專門委員會，預算分工越細，程序控制越嚴，越有利于加強預算監督。（2）立法部門內是否建立了輔助性的預算工作機構。預算是一個十分復雜的政府收支計劃，在對預算的審查監督上，相對于行政部門，立法部門存在信息不對稱問題，單純靠立法人員的個人能力是很難解決的，為了幫助立法部門做出合理的預算決策，還需要專門的預算工作機構如立法部門預算辦公室，幫助立法人員處理復雜的預算問題。

8. 立法部門審查監督預算的時間是否充足（10分）。從接到政府提交的預算到最后通過預算，立法部門對預算的審查監督需要一個過程和足夠的時間，否則立法部門將無法對預算進行全面監督。這一指標由兩個子指標構成：（1）行政部門在財政年度開始前多長時間向立法部門提交預算。如果政府留給立法部門的預算審查時間很長，立法部門有充足的時間進行預算調查和討論，將能夠保證預算監督的質量；如果政府留給立法部門預算審查的時間很短，甚至預算年度已經開始了才向立法部門提交預算，則立法部門的預算審議將只能是象征性的。（2）立法部門的預算審議程序是否能夠保證足夠的審議時間。即使政府提交預算時間很早，但是如果立法部門的審議時間很短，也很難發揮有效的預算監督作用，應該設計合理的預算審議程序，如專門委員會的審議、預算委員會的審議、立法部門全體審議等，用制度保證預算審議時間，提高預算監督質量。有的國家，行政部門在財政年度開始前的8個月就要向國會提交預算，使國會有充足的時間審議預算；有的國家，行政部門向國會提交預算的時間在財政年度開始前3個月；有的國家，預算年度快開始了，政府才向立法部門提交預算；有的國家預算要經過立法部門的三讀才能通過。

三、立法部門預算監督效力的制度保障（20分）

立法部門預算監督效力的權力保障和能力保障固然重要，但是有時還需要一些外部的制度約束，從制度上保障立法部門的預算監督能夠得到切實發揮，從而提高立法部門的預算監督效力。立法部門預算監督效力的制度保障評判標準如下：

9. 是否有獨立的審計機構（10分）。審計監督作為一種事后監督，是財政監督體系的重要組成部分，獨立的審計機構是影響立法部門預算審查監督效力的重要制度保障因素。不同政治體制下國家審計機關的組織模式是不同的[3]，主要有四種審計模式，即立法型審計模式（審計機關隸屬于立法部門，向立法部門負責）、司法型審計模式（審計法院具有司法權力，總統和國會都無權強制它去進行某項審計，自行制訂審計計劃）、獨立型審計模式（審計機關不隸屬于任何權力部門，獨立行使審計監督職能）以及行政型審計模式（審計機關是行政部門的一個組成部分，向行政部門負責）。審計機關的獨立性越高，越有助于增強立法部門的預算監督效力。通常認為，立法型、司法型以及獨立型審計模式的獨立性高于行政型審計模式。

10. 預算過程是否公開透明（10分）。公開透明是現代預算的一個重要原則，政府收支活動的全過程，包括預算的編制、執行和決算，除了少數特殊的例外，都必須向社會公眾公開，不得暗箱操作，發揮社會公眾的監督作用，預算過程公開透明也有助于增強立法部門的預算監督效力。這一指標由兩個子指標構成：（1）預算是否全面及時公開。作為納稅人，社會公眾對預算具有知情權，不能僅公開一部分或比較籠統的預算，應該將預算明細都向社會公開，預算執行情況和預算審計情況也應全面及時公開。（2）立法部門的審查監督意見是否全面及時公開。立法部門的預算監督也不能是暗箱操作的，立法部門對預算的審查意見、投票記錄、辯論情況、聽證會情況、表決情況等也都應全面及時公開，讓社會公眾了解立法部門是如何審查監督預算的，這也有助于增強對立法部門行為的約束力。

因此，根據這一評判標準，可以對一些國家的立法部門預算監督效力進行量化和綜合評價。美國是現代國家中立法部門預算監督效力較高的國家，假定以美國作為評判立法部門預算監督效力的標桿，可以對我國人大預算監督效力進行量化分析。

改革開放以來，隨著我國社會主義建設的推進，人大在預算監督方面進行了積極的探索和改革，特別是在一些地方人大，對預算監督進行了大膽的嘗試，預算監督效力有所提高，但是仍然存在許多不足。主要表現在：（1） 人大預算監督的法制框架逐漸建立，但法律的可操作性不強；（2） 人大預算決策的獨立性欠缺；（3） 人大預算監督范圍向全面縱深發展，但廣度和深度都還不夠；（4） 人大對于預算缺乏實質性的控制權；（5） 預算違法行為屢禁不止，預算的嚴肅性不夠；（6） 人大代表的專業性和職業性程度低；（7） 人大預算監督的專業化設置有所改進，但仍需進一步加強；（8）人大預算審查時間明顯不足；（9）審計監督有所加強，但是整改效果不盡如人意；（10）預算的公開透明不夠。

目前我國人大預算監督，特別是在人大預算決策的獨立性、人大代表的職業性、人大對預算的控制權等方面十分欠缺，這使得人大預算審查監督實際效果非常不理想。根據前面所建立的立法部門預算監督效力評價標準，我國人大預算監督效力綜合得分不會很高，預算監督可以說有“形”無“神”，象征意義大于實質意義[4]，這表明我國預算的民主化還處在起步階段，很多方面都亟待加強。

注釋：

[1]【美】威爾達夫斯基：《預算過程中的新政治學》，鄧淑蓮、魏陸譯，上海財經大學出版社2006年版，第7頁。

[2]馬駿：《中國公共預算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版，第33頁。

[3]楊肅昌：《審計機關應設立在何處》，載《人大研究》2008年第6期，第30~35頁。

[4]魏陸：《能把政府關進“籠子”里嗎》，載《人民論壇》2008年第17期，第33頁。

（作者系上海交通大學國際與公共事務學院副教授）