西北地區農村村委會選舉中的幾個問題

丁志剛

村委會選舉是我國農民參與公共事務的重要方式，也是落實我國村委會組織法的關鍵環節。至2008年上半年，我國西北地區農村先后進行了新一輪村委會換屆選舉[1]。盡管各地對新一輪村委會換屆選舉工作做了非常認真的安排部署，出臺了許多指導性文獻，制定了具體詳細的選舉辦法，各省區在選舉后的總結中也充分肯定了成績，但是，通過調查研究可以發現，制約西北地區村委會選舉和村民自治的一些深層次的問題依然存在。

一、農村資源極其匱乏，村民選舉缺乏內在驅動力

在研究公民政治參與問題時，西方學者提出了“參與—回報”理論，認為當公民從公共參與中得到了相應的回報后，他就具有進一步參與的欲望，而當公民從公共參與中得不到期望的回報時，公民就不再從事公共參與。用這一理論來分析我國西北地區村民參與問題，是切中要害的。由于我國西北廣大農村經濟社會文化十分落后，農村資源極其匱乏，村民選舉缺乏內在驅動力。

從甘肅省來看，由于大部分農村經濟社會狀況十分落后，農民從農村獲得的利益極其有限，農村公共資源更是十分匱乏，因此，村民參與村委會選舉的熱情不高，許多農民根本不把選舉當回事，許多人認為有沒有村委會都無所謂，由誰當選村委會主任都一樣。只是在所謂的村委會選舉之后，他們表現出一定程度的好奇心理，并一時成為村民們茶余飯后的談資，成為一時的公共輿論話題。農民關心的是自己實實在在的經濟收入，這種收入主要是在農村以外的收益，即在城市打工的收入。這表明：在農村以土地為依托的資源極其有限的條件下，農村、土地對他們已經沒有實質上的吸引力，農民自己理性地對農村采取了拋棄的態度。當農民連對自己賴以為生的土地都失去了信心，更不用說對村莊公共事務的熱情。農村只是他們生存的最低保障和回避社會風險的最后港灣，只是農民不斷外出打工時的一種鄉愁和情感寄托。

基于農村的貧窮落后狀況，根置于農村的公共組織村委會向農民提供的公共資源更是十分有限的，它無法激發農民的內在熱情，無法吸引農民的主動參與。由此，我們就能理解農民在實踐村民自治時相當低水平的參與，村民對村委會選舉所持的消極態度也就是理所當然的了。

另外，自從農村實行家庭聯產承包責任制以來，村委會沒有很好發揮應有職責，村委會選舉也一直受上級黨政部門指派的事實，至今仍然影響著村民對村委會極其消極的價值判斷，自然也影響到村委會選舉中村民的不參選行為。

這一事實告訴我們，當人們分析西北落后地區村民自治現狀時，一定要將之置于當地經濟社會文化發展水平與狀況的客觀事實之中，脫離西北農村實際狀況，一味強調村民自治對西北農村發展的意義是錯誤的；一廂情愿地寄希望于村民自治來改變農村落后面貌，建設新農村，會掩蓋、遮蔽西北地區農民生存發展的基本事實與農民的迫切需求。因此，在甘肅這樣的經濟社會狀況相當落后的農村，村委會選舉仍然改變不了鄉鎮政權進行動員、直接插手和指派的事實。同時我們也可以看出農民雖然文化程度不高，但他們是一群最講究實際、最看重利益的理性人。

二、傳統政治文化與村委會選舉

除了經濟社會落后、公共資源匱乏對西北地區農民在村委會選舉中的態度、行為產生深刻影響外，第二個重要因素就是傳統政治文化。

公民政治參與受到許多因素的影響和制約，但是影響不同群體政治參與的因素各不相同。總體上講，我國城市居民的政治參與更多地受現行制度、體制的影響，制度、體制制約，束縛著公民的政治參與。而我國農民政治參與的影響因素主要不是制度、體制問題，而是經濟社會發展水平、受教育程度、農民素質、傳統文化等。這些因素的存在一定程度上使得農民參與的制度性安排如村委會選舉，遠沒有達到制度設計者們的期待。

西北地區農村由于地域的封閉性、現代經濟文化的落后性、生存方式的傳統性，傳統政治文化還有很大市場，農民的政治參與依然受中國傳統政治文化的深刻影響。

眾所周知，從政治參與的角度講，中國傳統政治文化是一種依附型、臣屬型政治文化。這種文化本能地限制人們的主體意識、公民意識、參與意識、權利義務意識、責任意識和法律意識。當這種傳統依附型政治文化占主導地位的情況下，就基本談不上公民成熟、規范的政治參與了。盡管從目前來看，我國西北地區的政治文化也在發生重大變化，正在從傳統型向現代型轉變過程之中，但現代參與型政治文化顯然沒有占據主導地位，沒有取得廣大農民的高度認同。中國傳統的政治文化，如家族意識和鄉土觀念、重禮俗不重法制、對權力既崇拜又疏遠的矛盾心理、膽小怕事和盲目從眾的心理特點等[2]，對西北地區公民的政治參與還有著深刻影響。西北農民的皇權思想、官本位思想、臣民甚至草民思想依然根深蒂固。這嚴重影響著村民的政治參與態度、政治價值判斷和政治行為模式。

因此，可以說，村民自治制度確實是一項極好的制度，但這一制度在西北廣大農村要發揮它應有的作用，尚需時日。西北地區的治理必須要基于西北地區村民自身的實際狀況，因地制宜地推進村民自治實踐，而不能簡單地與東部發達地區類比，也不能與城市周邊農村類比。所以，西北地區特別是甘肅這樣的落后省份，在推動村民自治上就不能走形式，搞政績，不能夸大村民自治的作用。

從2005年以來，西北各省區先后進行了新一輪村委會換屆選舉工作。但是，從各省區發布的消息來看，都對村委會換屆選舉作了較高評價。如陜西省認為“一大批政治素質好、文化程度高、年富力強的新任村干部走馬上任。”“通過換屆，一大批德才兼備、有一技之長，懂經濟、會管理的‘能人被選進了村委會，為農村經濟社會發展和新農村建設提供了組織保障。經過民主選舉，使部分村長期遺留的問題得到解決。”[3]新疆維吾爾自治區在總結第七次村委會換屆選舉工作時指出，取得了以下成績：1.村委會班子結構得到優化。2.黨群干群關系更加密切。3.民主法制意識進一步增強。4.謀劃發展目標更加明確[4]。

陜西省與新疆維吾爾自治區經濟社會發展程度比較高，村委會選舉的情況也許要好一些。但陜西省的結論肯定與甘肅省絕大多數農村選舉情況不同。甘肅省的情況肯定沒有如此積極、樂觀。一些農村通過換屆選舉，可能也解決了一些長期遺留的問題，也為新農村建設提供了組織保障，因此新的村委會畢竟產生了，但是是否將一大批德才兼備、有一技之長，懂經濟、會管理的“能人”選進了村委會，則大有文章。據我們掌握的情況，絕大多數村委會成員并不是村里真正的能人。真正的能人不在村里，即使在他們也推卻不干。這依然是基本事實。

倒是新疆維吾爾自治區對本次換屆選舉總結時指出了存在的很多問題：1.個別地方對全面推行“一肩挑”認識上有偏差，影響了工作的進展。2.村級后備干部缺乏，能力素質不適應。3.執法不嚴、方法不當、作風不實等問題程度不同存在。4.家族、宗教、地域勢力對選舉的影響仍然存在。5.“賄選”問題不同程度存在。自治區還在指出下一步工作意見的基礎上，特別講到了對《自治區村民委員會選舉辦法》的修改建議：1. 選民資格需作新規定。2. 候選人資格審查需作立法解釋。3. 關于投票站的設立。4. 關于“賄選”界定。5. 關于調整啟動罷免程序的人數基數的計算方法[5]。

三、傳統家族勢力與村委會選舉

在一些研究村民自治的學者當中，有一種觀點比較流行，認為我國一些村委會選舉受到農村傳統家族的影響，甚至一些家族左右著村民選舉。甘肅省第六次村委會換屆選舉時省政府也下發通知，要求對在換屆選舉中侵犯村民民主權利的違法行為要予以嚴肅查處。其中包括利用家族、宗親、派別勢力干擾選舉、妨礙選民依法行使選舉權和被選舉權的情況。這意味著我國農村家族、宗親勢力對村民自治的不利影響是一種普遍現象。這種認識還確實隱含著一種價值判斷：即農村家族、宗親勢力是消極的甚至反動的力量。

誠然，中國農村是傳統家族勢力、宗親勢力很發達的地方。但是，家族、宗親勢力的存在與村委會選舉之間到底存在多大關系？家族、宗親勢力是否影響著村民自治的健康發展？這是不是一種普遍現象？是不是不加分析地就對這一現象持否定態度？

其實，據我們調查研究的結果，至少在甘肅省，家族勢力介入村委會選舉、主宰村民事務的情況并不多見，也不是基本事實。原因是除了上述村里資源狀況貧乏，是與單姓村有關、有古樸的農村文化有關。

與此相關，也就提出了一個需要我們回答的問題，如何認識和評價農村家族、宗親的存在與作用？

在地域封閉、政權空缺、村委會形同虛設的情況下，在農村處在一種自然狀態的情形下，我們應當對家族、宗親力量給予足夠重視和肯定，而不是簡單地懷疑和否定。不能為了一個法定的村委會，就把具有諸多功能和生命力的在農村自然存在的家族、宗親關系否定掉。國家政權要求和期待的首先是一個穩定有序、經濟社會不斷發展的農村，而不是為了某種法律在農村形式上的呈現。在維持西北農村社會秩序與風尚方面，傳統的家族、宗親關系的作用要較之村委會大，權威地位更高，而作用的成本則小，負面影響也要小一些。

退一步講，即使在公開選舉的環境下，特定團體通過合法方式影響選舉，也只是體現了人們對選舉的重視程度，說明選舉朝著更高層次的發展。我們肯定競爭性選舉、多元社會團體對于民主政治的價值，為什么就不能容忍范圍小、規模小、影響小的農村選舉中類似于團體性力量（家族、宗族、宗親）的存在？筆者認為，與其提防家族、宗親勢力，不如積極引導它，并規范選舉程序與細節，使二者得到很好結合，成為共同推動農村發展的積極力量。

從中國歷史上來看，歷朝歷代對農村的治理都很重視借用農村成熟的社會資源。必須承認，中國農村的家族、宗族在維系農村社會秩序、保持村民身份認同、傳承農村傳統文化、涵養農民精神方面起著重要作用。以村民自治來否定農村治理的傳統，這說明我們的制度設計不一定是最高明的。

還需要指出，今天的農村如果沒有傳統社會資源的作用，只寄希望于村委會，農村治理狀況會更不盡如人意。可糟糕的是，在各種因素的作用下，農村傳統力量正在迅速消退，傳統治理資源正在枯竭。

四、少數民族地區宗教因素與村委會選舉

西北地區是我國民族眾多、宗教氛圍濃郁、多種宗教并存的地區。這里也是我國民族問題、宗教最尖銳、最復雜的地區。新中國成立后，盡管黨和國家堅持馬克思主義的民族理論和民族原則，在少數民族地區實行民族區域自治制度，實行宗教信仰自由政策，西北地區的民族問題、宗教問題也隨著國家性質的根本改變而改變。但是，由于民族問題、宗教問題是一個包含歷史、政治、文化及傳統習俗在內的復雜問題。特別是隨著國家宗教信仰自由政策的落實，宗教在西北地區出現了強勁反彈之勢，宗教信徒大量增加，宗教寺院大規模修建，宗教迅速向人們的生活中滲透。這勢必對信教民眾的政治認知、政治情感、政治態度、政治評價及其政治參與行為產生影響。因此，在現今及將來很長一個歷史時期，宗教因素對西北地區的政治生活包括農村的村民自治、村委會選舉發生作用。

五、幾點認識

1. 像西北地區農村，學者們不能一廂情愿地用超前的理論模式進行簡單分析和套用，西北農民的政治參與、公共參與是一個自然的、逐漸進化的過程，不能超越現實，不能理想化，更不能人為地設置時限與情境。

2. 落實國家的各項惠農政策，落實國家新農村建設，想辦法讓農民富起來，仍然是廣大西北農村最實際的問題。

3. 國家、政府必須成為西北地區農村發展的主導性力量。以村民自治為由，將西北地區的“三農”問題完全甩給農民，寄希望于提高和擴大農民參與來解決農民問題，只能延緩西北地區農村的發展。

4．必須對民族宗教因素對西北地區公民政治參與的影響有充分的估計。要認識到在宗教活動發達的地方，從神圣性權威向世俗性權威的轉化是一個相當漫長的過程。同時，國家必須要對西北地區包括漢族在內的宗教勢力的崛起給予高度重視。

注釋：

[1]陜西省于2005年9月至2006年3月底完成了第六次村委會換屆選舉工作。寧夏回族自治區2007年6月至8月底進行了全區第七屆村民委員會換屆選舉。甘肅省2007年9月至2008年3月進行了第六次村民委員會選舉工作。新疆維吾爾自治區于2007年12月至2008年4月進行了第七屆村民委員會換屆選舉工作。青海省村(牧)委會第七次換屆選舉從2007年12月開始至2008年6月底結束。

[2]陶東明、陳明明：《當代中國政治參與》，浙江人民出版社1998年版，第169~172頁。

[3]《陜西省第六次村委會換屆選舉工作基本完成》，載《陜西日報》2006年6月3日。

[4][5]《新疆維吾爾自治區關于第七屆村民委員會換屆選舉工作的情況總結》，村民自治網：www.chinarural.orgwww.chiavillage.org.

（作者系蘭州大學政治與行政學院教授、博導。本文系2008年度國家社會科學基金項目“政治學視野中的西北地區治理研究”（08BZZ038）的階段性成果之一）