英國議會制度及其改革

陳敏昭

在國際社會政治實踐中，很多國家滿足于英國的制度安排，認為國家機器已經非常完善，沒有可圈可點之處了，尤其是議會制度。但是作為“議會之母”的英國，并沒有裹足不前，而是不斷變革，使議會制度日臻完備。

一、英國議會的產生和演變

早期的議會是社會新興階層試圖分享權力的一種方式，僅僅是國王的咨詢機關，后來逐漸演化成國家公共權力分權制衡的三權（立法權、行政權和司法權）之一。現代議會是一個主權國家或地區的立法機關，其成員被稱為“議員”。議員可以是直接或間接選舉出來的，也可以是委任的。一般的，議會除有立法的權力外，還有簽署外交條約、宣戰或批準和談、選舉或推翻政府、批準政府預算等權力。在一些國家里議會還有選舉國家元首的權力，是議員代表公民行使民主權利的方式。英國是議會制度的首倡國，作為一種具有普遍社會政治經濟價值的事物，議會制得到現代世界上大多數國家的認可、采用和借鑒，成為現代行使民主權利的方式之一，因而有英國的議會制被稱為“議會之母”的說法。

英國議會制度可以追溯到13世紀，迄今已有近800多年的歷史。1258年，國王亨利因為干預意大利戰爭，不顧農業歉收和饑荒，要求貴族繳納三分之一的收入作為軍費，激起了貴族的不滿。國王亨利三世的表兄弟、妹夫西蒙?德?孟福爾男爵帶領武裝士兵闖進王宮，迫使亨利同意召開會議簽訂限制王權的《牛津條例》。根據牛津條例，國家權力由貴族控制的15人委員會掌握。為此引進了新的專用名詞“Parliament”。這個詞出自法語，意為“商議”，后在英語中表示議會。牛津條例規定，國王非經議會同意不得做任何決定。在亨利三世統治時期，僧俗貴族出席的大會已漸有議會之名，但是國王不甘心權力的失去，經常挑起事端。1264年，孟福爾依靠貴族、騎士和市民的支持，在和國王的交戰中戰勝并俘虜了國王。1265年1月，孟福爾以攝政的名義，根據《自由大憲章》（1217年）的規定，召集會議，史稱“大會議”。英國議會的雛形由此而始。作為封建貴族的代議機構，大會議以5個伯爵和17個男爵為主體，每郡再派兩個騎士和少數低級教士，若干大城市也派有市民代表。不過，當時的議會還不能同近現代意義上的議會等同。

1295年，英王愛德華一世又召集了一屆議會，史稱“模范議會”， 國王、貴族、騎士和城市富裕市民形成政治聯合，除了大貴族和教士外，這屆議會還固定地由每郡派兩名騎士代表，每個大城市派兩名市民代表參加，因而較“大會議”前進了一步。由于騎士代表和市民代表在根本利益上息息相關，也有比較多的共同話題，因而每當這種議會召開時，他們往往集聚在一起，互通信息，共商對策。從1343年起，他們開始在威斯敏斯特教堂單獨聚會，逐漸形成了平民院（下議院）。貴族和教會長老也組成了貴族院（上議院）。英國兩院制便發源于此。但是，不管是模范議會，還是1343年由兩院組成的議會，都還不同于近現代意義上由全民普選產生的議會。

1297年，議會獲得了批準賦稅的權力。到了14世紀，議會又獲得了頒布法律（法令和條例）的權力。議會又是各種政治事務尤其是國王大臣所犯的瀆職罪的最高裁判所。議會的形成，使國王的封建諮議機關逐漸成為國家的代議機關。城市代表的參加和下議院的形成，對以后英國歷史的發展有重要的意義。正在興起的市民階層與下層貴族聯合，利用議會批準賦稅和通過法案的權力，對王權起了限制作用。

都鐸王朝前期（1485~1558），專制君主在一定程度上加強了議會的作用。都鐸王朝的社會基礎是新貴族和新興的城市有產階級，王權跟這些新的有產階級及資產階級化的新貴族結成的同盟，由中等貴族和部分工商業者代表所組成的下議院力量加強，而貴族院的力量卻削弱了。在議會的支持下，亨利八世實行了宗教改革，使英國教會脫離了羅馬教皇的控制。議會也遵循國王的意旨，通過了一些既有利于國王又有利于新貴族及有產階級的法案，因而議會的活動有所擴大。在當時議會還是國王的御用工具，議會權力的擴大也意味著專制王權的加強。到了17世紀，這種由議會通過各種法案的活動，被議會援為先例，成為資產階級和新貴族反對王權的法理依據。在伊麗莎白女王（1558~1603）統治時期，由于她把很多商品的專賣權賜給寵臣，對工商業者的發展極為不利，于是議會提出了強烈的抗議。女王無奈，答應停止出售專賣權以平息議會的憤怒。議會對于國王的宗教政策也不滿。16世紀七八十年代，英國清教徒數量激增，勢力壯大，要求退出英國國教，創造自己的教會團體，保證新的有產階級在教會事務上的完全獨立。而伊麗莎白對清教徒極端敵視，清教徒像天主教徒一樣受到迫害，但清教徒的數量卻繼續增加。這預示著專制王權和資產階級之間的聯盟開始出現裂痕。后來部分清教徒移居北美大陸。

17世紀中期，隨著英國新興階層革命的推進，在議會中形成了以從事工業和貿易的有產階級為主要力量的王權反對派。他們以議會為陣地，領導工人、農民進行反對封建王權的斗爭，終于通過內戰確立了自己的統治。然而，封建勢力并沒有從此從英國政治舞臺上完全消失，各路諸侯余威猶存，資產階級和新貴族也害怕平民革命會最終動搖自己的統治。于是，兩者達成妥協，通過1688年“光榮革命”，正式確立了君主立憲的政治體制。

1689年和1701年，《權利法案》和《王位繼承法》相繼通過，議會被確認為凌駕于國王之上的最高立法機關，標志著議會制在英國真正的確立。在隨后的兩個世紀中，英國、法國資產階級革命以及普魯士和俄國的改革最終結束了封建專制的統治，議會制度如雨后春筍，紛紛破土于封建王權的廢墟之上，現代議會民主制進入鼎盛時期。

二、1832年議會變革

英國議會制在被他國引進輸入改造利用的同時，自身也經歷了數次改革。特別是英國工業革命之后的1832年、1867年和1884年的三次議會改革尤為引人注目。一套體系完整的責任內閣制就在這一次次“查漏補缺”中逐步形成，具有悠久歷史的英國議會制度雖不乏繁文縟節，婆婆媽媽，但手續之完備，程序之規整，迄今還是他國議會所無與倫比的。

1832年議會改革是19世紀英國議會選舉制度改革的第一步，它是英國新興工業資產階級進行的爭取同土地貴族重新分配政治統治權及擴大選舉權的改良運動。當時的背景是：在英國下議院全體658位議員當中，有467席是市鎮代議士，186席是郡區代議士，以及5席大學代表。工業革命以后，英國人口大量由傳統聚居的東南地區北移，使得一些如曼徹斯特、利物浦等新興工業城市崛起，人口大量增加。但英國下議院1688年后再沒有新的市鎮取得議會代表權，而一些衰敗選區（Rotten Boroughs），僅有數戶居住、無人居住甚至在地理上消失的地方（如Dunwich己陸沉于北海）竟擁有在下議院市鎮代議士；反之新工業城市往往聚居數以萬計人口卻無代議士代表。而且議席代表市民數亦失衡，康沃爾在議會有44席，而蘇格蘭有45席，但蘇格蘭人口卻有康沃爾8倍之多。除議會議席分配失衡外，議員的民意代表性也不充分，在英格蘭及愛爾蘭只有百分之五的成年男性有選舉權，蘇格蘭200萬人口中更僅有3000人有選舉權。而且選舉方式上采取公開投票法，選民無法對自己的投票取向保密，很多時候屈服于有勢力人士的威迫利誘，被迫投票給他們。

在1832年的改革中，通過《1832年改革法案》（英文名稱：Reform Act 1832），是關于擴大下議院選民基礎的法案。該議案改變了下議院由保守派獨占的狀態，加入了中產階級的勢力，是英國議會史的一次重大改革。其主要內容有：一是重新分配議席，下議院議席分配將郡議員人數由188席增加至253席，市代表由465席減至399席，取消“衰敗選區”（人口減少、經濟落后地區），減少一些選區的議席，人口增加的選區議席增多，新興工業城市取得較多議席。其具體規定是：人口不足2000人的56個城鎮被取消了下院議席，人口在2000～4000人之間的31個城市只能保留一個議席。二是更改選舉資格，降低選民的財產和身份要求，擴大選民范圍，大大增加選民人數，工業資產階級和富農得到選舉權，以和平的方式削弱了貴族保守勢力，工業資產階級得以更多的分享政權，大約有16％的成年男子得到選舉權。但是廣大工人、雇農、婦女仍被排斥于政治之外，掌權的仍然是貴族；選舉資格的限制也僅僅從身份資格轉為財產資格，身份歧視變為財產歧視，工人和貧困農民等社會絕大多數成員仍然在受歧視之列。但是，它是向舊制度的公開挑戰，向土地貴族和金融寡頭盤踞了幾百年的地盤進攻。改變了幾百年的選舉議員的做法，這意味著土地貴族和金融寡頭不得不作出讓步。有兩個議員的26個城市全是新興的工業城市。因此，工業資產階級無疑是這次改革的絕對獲益者，一定程度上滿足了資產階級的要求，迫使土地貴族、金融寡頭讓出部分權力。這樣，中產階級在議會中取得了強大的地位，成為有權的階級。在此后數十年間，雖代表土地貴族的議員在下院仍占優勢，但一切決定都不得不考慮工業資產階級的利益，資產階級與土地貴族、金融寡頭達成妥協，結成同盟，共同統治英國。

1832年改革的結果，使英國的選民人數從48.8萬增加到了80.8萬,有選舉權的人口占當時英國總人口的比率也從大約2%增加到3.3%。

三、1867年議會改革

1867年議會改革是英國工業資產階級反對貴族寡頭統治，爭取擴大資產階級民主的政治改良。1832年議會改革雖然為工業資產階級開辟了執掌政權的道路，但英國選舉制度方面所表現出來的不民主現象仍然很突出。人民群眾多數仍然沒有選舉權，“衰敗選區”僅僅縮小了數目，仍然存在部分工業資產階級也被排斥在選舉權之外。1867年7月15日，議會下院通過第二次議會改革法案。法案規定：重新調整選區，取消46個“衰敗選區”的議會席位，分配給新興城市，空出的52個議席分給曼徹斯特、伯明翰等大城市分別增加1個議席，倫敦增加4個議席，另有9個中等城市各獲得1個議席；25個議席分給蘭開夏、約克等郡；1個給予倫敦大學；2個給予蘇格蘭大學；其余5個給予蘇格蘭各郡。進一步降低了選舉資格限制，擴大了選民范圍。在城市中凡繳納貧困救濟金的房主和年繳納10英鎊以上房租和居住期不少于1年的房客享有選舉權；鄉村居民凡每年有5英鎊以上收入的土地所有者和年付12英鎊地租的佃戶均享有選舉權。這次改革，使選舉人數由135萬增加到250萬。英國在議會君主制民主化的道路上又向前邁進了一步。

1867年改革的意義體現在以下幾個方面：一是工業資產階級從此具有主宰地位，進一步消除了英國議會制度中的積弊和腐敗之風，徹底打破了以前貴族在議會中一統天下的局面，基本上實現了資產階級民主。二是由于選民擴大，政黨要站住腳，必須成為群眾習慣的黨，極大地推動了政黨政治的發展，使爭取選民成為政黨活動的核心。三是保守黨已轉變為代表資產階級的黨。四是工人暫時被籠絡，但從長遠來看，也給工人政黨的產生奠定了基礎。

四、1884年議會改革

1884年議會改革是英國資產階級為鞏固議會民主而進行的政治運動。從1868年起，自由黨和保守黨輪流執政。1880年，自由黨在國會選舉中擊敗保守黨而獲勝，組成第二屆格拉斯頓內閣。1884年12月，自由黨為了在農村爭奪選票，緩和農村居民要求政治權利的斗爭，進行了第三次國會選舉改革，議會通過兩個新的改革法案，一個是《人民代表制法》，另一個是1885年1月通過的《重新分配議席法》。《人民代表法》規定：再次擴大公民權, 把1867 年曾授予自治市的公民權擴大到郡的工人(房客及其家庭)；重新規定選民的財產資格，無論是在郡和自治市，每年只要有10 英鎊價值的任何土地或住房的人即有選舉權；建立一種新的內部服務資格，主要是給在郡的工人(男)，尤其是農業工人的選舉權。《重新分配席位法案》規定：取消人口不足1.5 萬人的城鎮（這樣的城鎮共72個）在下院中的席位， 而把這樣的城市分別并入所屬各州；人口在1.5到5 萬的城鎮（共36個城鎮）只保留一個席位。空出來的席位分配給英格蘭64個 、威爾士4個 和部分新興城市；除了22 個城市外，其他各城市和各州一律實行單一代表選區制, 大體上每5.4 萬人選出一個代表，從而接近于平等代表制原則。以上兩個法案的通過，習慣上稱為“1884 年改革”。這次議會改革雖然使選舉權擴大了，但仍然受到財產資格的限制。另外婦女仍沒有選舉權。

在1884年改革中，統治階級在面對社會經濟結構和階級斗爭劇烈變化時，能適時而變，主動調適社會中不相適應的環節。由被動改革轉變為主動改革，社會政治經濟取得了長足發展，為全面實現普選和以后的議會改革掃清了障礙。

五、始終處在變革中的英國議會

在國際社會政治實踐中，很多國家滿足于英國的制度安排，認為國家機器已經非常完善，沒有可圈可點之處了，尤其是議會制度。但是作為“議會之母”的英國，并沒有裹足不前，而是不斷變革，使議會制度日臻完備。除了我這里特別強調的三次大的變革外，實際上英國議會制度還發生過多次調整和變動，如亨利七世將請愿制改為議案制；1529年，成立議案委員會；1554年，呼聲和計數并行；1581年議案三讀制建立起來； 詹姆士一世，斯圖亞特王朝時期，三次解散國會，甚至下令逮捕議會議員；1628年，查理一世《權力請愿書》，確立保護私有財產原則，再次強調國會在征稅上的最高權力；20世紀末，上院改革法案通過等等。這一切都促使著英國的議會制度走向進一步的成熟和完善。

正如英國學者沃爾特?白哲特在1865年給《經濟學家》雜志的信中所講，英國的議會并非“一個神秘的實體，而是理性的發明。它的好處僅僅在于它能達到一些好的目標，因此英國議會可以通過堅持這些目標并小心朝著這些目標塑造英國憲制而得到改良。沒有什么理由認為我們的法律、政治體制和政府管理不應當被變成像一架科學的機器一樣運作，在細節上精確，又能在總體結果上有效”。

盡管英國議會在實際活動中由于程序繁多、手續復雜、繁文縟節、效率低受到許多人的批評，但是，從另一方面看，應該是程序規范、手續完備，其活動和結果經得起時間的考驗。作為行使國家權力、處理公共事務、涉及面寬并且影響深遠的權力活動，人們不得不慎重，不能不慎重。事實上，從歷史和長遠看，我們仍然能夠發現英國議會活動的高效率，從而保證了國家的穩定和發展。

（作者單位：河南省三門峽行政學院）