地方人大理論創新綜述

杜忠文

理論是行動的先導。近年來，在各地人大不斷推動工作創新的同時，人大理論創新也得到了蓬勃發展。理論界的學者和從事人大工作的同志，站在時代的前列，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，圍繞地方人大行使法定職權這一主線，大膽探索、勇于創新，不斷加強人大制度理論研究，推出了大量的理論創新成果，豐富了人大理論思想庫，為推動地方人大工作、堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治奠定了堅實的理論基礎。

一、科學立法、民主立法是新時期推進人大立法工作的重要命題

黨的十七大報告提出，“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”，這是十七大報告關于人大立法的論斷與創新。圍繞新時期立法工作的這一重要命題，理論界進行了廣泛研究。

什么是科學立法？有學者提出，目前對科學立法下一個準確的定義還為時尚早，只能作概括性描述?？茖W立法的特征是主觀認識與客觀實際相統一，從實踐經驗上升為理性。有學者認為，科學立法的科學性是指立法過程中必須以符合法律所調整事態的客觀規律作為價值判斷，并使法律規范嚴格地與其規制的事項保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件。什么是民主立法？有人認為，民主立法的本質是保障和實現人民民主，把人民的利益訴求和意志主張在民主法治的框架下充分表達出來，有效匯集起來，通過立法程序上升為國家意志?？茖W立法和民主立法是什么關系？學者們認為，二者既相互區別，又密切聯系，科學立法注重立法自身規律的支配，強調法律規范對現實需求的客觀、準確反映；民主立法強調立法中民意的表達，立法決策中多數民意的體現，追求的是在民主決策基礎上產生民眾認可的法律法規；二者相互促進、不可分割，要以立法的科學性保障民主的實現，把追求科學的結果放在民主的過程中。

如何推進科學立法和民主立法？有學者提出，科學立法科學性的實現路徑有法律形式的相對吸納化、立法邏輯的自下而上化、立法視野的全球化、立法案形成的專業化、立法效果的社會反饋化；有人認為，實現科學立法必須構建科學的立法體制、設定科學的立法程序，科學地選擇立法調整對象，科學地處理權利與權力、權利與義務的關系，需要國際化視野和專業立法隊伍。有學者提出，推進民主立法，一要有一整套體現民主立法的制度、規范和程序，如立法公開制度、旁聽制度、聽證制度、參與制度、咨詢制度、監督制度、復議制度等等。二要保證各種制度能夠切實發揮實效。有人提出，公開立法、開門立法是民主立法的重要舉措，應該做到“五個公開”，包括立法規劃計劃公開、法規草案審議公開、起草公開、征求意見情況公開、立法文件資料公開等，此外還要充分發揮代表在地方立法中的作用。

二、增強監督實效、處理好監督與支持的關系是做好人大監督工作應把握的關鍵問題

吳邦國委員長指出，“人大監督工作容易搞虛，不容易做實。增強實效是做好人大監督工作的關鍵?！钡胤饺舜笕绾卧鰪姳O督實效？學者們提出了許多創新性的理論觀點。有人認為，法律虛置有百害而無一利，所以認真貫徹實施監督法是關鍵。要保障各項監督權力配合行使，發揮示范效應。有人認為，監督權應與人大常委會其他職權配合行使，共同推動人大工作。有人認為，監督法的頒布，為人大監督司法工作指明了方向和思路，即從個案監督到類案監督。還有人認為，人大監督應是全程的，監督對象在管轄上具有地域性特點，不但包括本級行政機關、審判機關、檢察機關，而且還包括下級權力機關和駐本行政區域的本級上屬國家行政機關。為增強監督實效，不少地方人大對專項工作報告和審議意見研究處理情況報告進行票決。針對這一現象，有學者提出，表決專項工作報告和審議意見應慎用。對于事關大局、需要大力整改或推動的專項工作，可對專項工作報告作出決議，有關機關必須執行人大常委會的決議；審議意見并不具有實體性約束力，只有程序性約束力，如果大多數常委會組成人員對審議意見研究處理工作不滿意，可以啟動質詢等監督程序。這樣一來，既沒有法律障礙，又可以解決審議疲軟的問題。

在增強監督實效的同時，怎樣認識和處理監督與支持的關系？吳邦國委員長指出，人大與“一府兩院”不是相互掣肘，不是唱對臺戲。全國人大常委會原副委員長盛華仁指出，人大常委會對政府和法院、檢察院的工作，既有制約、監督，又有支持、促進，是寓支持、促進于制約、監督之中。有學者提出，應從三個方面認識這種關系，一是監督和支持的最終目標具有同一性；二是監督是一種制約，監督不等同于支持；三是監督與支持不能相互代替，尤其不能強調支持而淡化、排斥監督。還有學者提出，在思想觀念上要認識到監督就是支持，監督才是最好的支持。

三、選好人大代表、保障代表依法履職是加強和改進人大代表工作需要研究的重點課題

如何完善選舉制度，選好人大代表？黨的十七大報告提出，“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”，學者們認為，十七大報告為完善選舉制度、實行更加公平的選舉指明了方向，應盡快落實黨的十七大精神。學者們還提出了一系列既有針對性，又有操作性的建議。比如，要適當提高人大代表資格標準，在年齡、教育程度和能力等方面適當區分選民與代表候選人資格；建立人大代表的競爭機制，解決選民“我應該選擇誰”的問題；依法實行差額選舉，改變選舉法規定的候選人差額幅度過大和實際操作中就低不就高、“陪選”的現象；優化代表結構但不硬套代表結構，降低黨政領導干部代表比例；擴大直接選舉范圍；按界別選舉和其他方式產生部分代表，等等。

代表選舉產生后，如何保障代表履職？有學者認為，要暢通代表與選民（原選舉單位）、代表與人大常委會聯系的兩條渠道，要給代表履職提供保障條件，包括時間、經費、辦公條件甚至智囊團。有學者提出，要加強對代表履職的監督，建立并實行人大代表公示制、任期目標制、述職評議制度、履職獎勵制度、責任追究制度和退出機制，建立代表監督委員會，縣級以上人大可將代表資格審查委員會改為代表監督委員會。還有學者提出，代表專職化應是我們未來努力的方向。目前可在一定范圍內（如人大常委會中）設立專職代表，從人大代表“相對專職化”開始探索。

四、討論決定重大事項、人事任免是全面推進人大工作需要突破的難點問題

關于討論決定重大事項。多數學者認為，行使重大事項決定權是人大工作的薄弱環節。地方人大正確行使討論決定重大事項職權，在理論上必須弄清四個方面的問題。一是在概念理解上，“重大事項決定權”和“決定權”不應當是同一個概念，“決定權”含義比較寬泛，往往和其他三權相互交叉，“重大事項決定權”含義明確，是一個嚴格的法律概念；討論、決定重大事項中“決定”是一種職權，“討論”也是一種職權，實踐中人們對“決定”權力偏好、對“討論”權力輕略。二是怎樣界定重大事項？在代議制民主條件下，大多數常委會組成人員認為重要的事項，一般就代表了公眾所關注的內容，人大具有界定和確定重大事項的裁量權，并且這種權力不可避免地具有較大的隨意性。三是明確討論決定重大事項的程序。一個重大事項決定的出臺，至少應經過提出議事原案、討論和審議、征求黨委意見、表決、公布、監督實施等程序。四是建立討論決定重大事項的保障機制，包括橫向協調機制、縱向聯動機制、跟蹤督查機制等。

關于人事任免工作。人大常委會的人事任免工作經常處于一種純粹履行程序的狀態，很大程度上影響了人大的形象和權威。有學者建議，必須增強人事任免工作的主動性。對于由人大常委會任命的職位，人大常委會可以推薦合適的人選交由黨委統一研究；應差額配置領導人選，可以另選他人；對擬任命人員要進行任前考察（考察干部的法制意識、民主意識和依法辦事、嚴格執法的能力）、任前審計（原在經濟部門工作的干部）和任前公示。

五、制度建設、組織建設是加強人大常委會自身建設應突出解決的主要問題

黨的十七大報告提出，“加強人大常委會制度建設，優化組成人員知識結構和年齡結構”，這充分說明制度建設和組織建設是人大常委會自身建設的主要方面，是加強人大常委會自身建設應突出解決的問題。關于常委會制度建設，有學者提出，除完善常規性工作制度外，還應探索完善常委會組成人員履職考核機制，健全有效的考核制度，建立履職檔案；應積極推行常委會組成人員述職制度。關于常委會組織建設，有學者提出，以優化常委會組成人員結構為核心改革人大常委會，改革目標是：委員要年輕化，實行任期制（不超過兩屆），要專業化與職業化（不能成為行政官員的政治出口），要適當地方化（兼顧各地區利益），個人信息要公開化。還有學者提出，要擴大常委會組成人員人數，委員全部實行專職化，提高委員素質，為組成人員提供完善的工作和生活保障。

對于人大理論創新，理論界提出的觀點較多，以上只對部分進行了羅列，這些創新的理論成果對地方人大工作具有較強的指導意義，但也有個別觀點比較激進，如人事任免可由人大常委會推薦人選交黨委統一研究，就不適應我國國情。對這些創新的理論觀點要辯證地看待，在實際工作中有選擇性地吸納運用。

（作者單位：重慶市奉節縣人大常委會）