金融危機下我國城市貧困的變化趨勢及其思考

畢　明

摘要：隨著體制轉軌、社會轉型，隨著經濟發展與周期波動，城市貧困在貧困主體、內容、方向、分布以及貧困意識等方面都出現了新的特點和趨勢。探討新時期貧困的特點及趨勢，找到解決問題的有效對策，對改善貧困者的生存狀態，使其共享社會發展成果，共筑有中國特色的社會主義和諧社會意義重大。

關鍵詞：城市貧困；變化趨勢；政策

中圖分類號：C912.81 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）08—0042—02

一、城市貧困的界定及其現狀

貧困是貧困者的經濟和社會功能受到限制而使某些城市居民擁有的基本物質生活條件和參與社會活動機會相對甚至絕對地減少，以至于不能滿足他們維持生理需求和社會政治經濟文化可以接受的標準的一種生存狀態。城市貧困既包括體制轉軌時期下崗失業引發的貧困者、金融危機時期失業引發的貧困者，也包括就業日益困難的大學生和農民工。

從貧困的規模看，按2008年農村貧困標準1196元測算，年末農村貧困人口為4007萬人，有4291萬農村居民得到政府最低生活保障，比上年增加725萬人；在城市，2008年除了261萬人領取失業保險金外，有2334萬城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加62萬人[1]。這個數字較為保守，因為該項制度仍是以地方政府為主實施的，由于救助的人數日益增多，除了沉淀下來的貧困者之外，又有新增加的貧困，隨著金融危機向實體經濟和中部地區擴散，失業規模以及由此引發的貧困數量在不斷擴大。此外，全國農民工還有1.2億，又出現2000多萬農民工返鄉，使城鄉貧困更加復雜。

二、城市貧困的特點和趨勢

1.從貧困主體看，由傳統貧困者向傳統貧困者、下崗失業者、農民工乃至大學生并存轉化。體制改革時期貧困的主體主要是國企下崗職工（40~50）人員，還有農民工。伴隨著大學生就業制度的改革，就業日益艱難，家境貧寒又難以就業的大學生日益成為貧困群體中一個組成部分。尤其是當前金融危機背景下，大學生找工作或找到自己比較理想的工作越來越困難，社會所能提供給大學畢業生所需的就業崗位的數量遠遠不及大學畢業生的數量，目前廣東就有約10萬貧困大學生處于掙扎狀態。

2.從貧困范圍看：在體制轉軌和社會轉型中，一部分工人、農民（農民工）應有的社會地位被弱化，并逐漸淪為弱勢群體乃至絕對貧困群體；組織上日益邊緣化，不斷被排斥出主流社會而沉淀成底層階層；在政治上更是缺少參與機會，缺少利益表達的渠道和途徑，在決定他們命運的時刻很難聽到他們的聲音，貧困已超越了物質貧困和生理劣勢的傳統含義,顯現出不同群體間資源分配的不平等,社會參與的不對稱和利益表達的不平衡，通脹時或金融危機期間這種特征更為明顯。盡管黨和政府不斷強化對弱勢群體的救助和政策傾斜力度，使物質貧困得到很大緩解，但并沒有從根本上改變物質貧困、精神貧困、政治貧困三者并存的狀態和趨勢。

3.從貧困方向看，由暫時性貧困向暫時性貧困、持久性貧困、選擇性貧困并存轉化。市場化改革一方面使國企職工被大規模地推向市場，另一方面又使他們失去了住房、醫療、教育等原來擁有的保障，很多不能順利再就業的下崗職工因此而走向貧困。如果說這時的貧困還是由于體制轉軌引發的階段性貧困、暫時性貧困的話，那末目前其中很大一部分已成為沉淀性貧困、長期性貧困。這是因為在收入貧富差距持續擴大中他們處于貧困一極，受自身的經濟、知識的局限性和行為風險的畏懼性,受社會資本、權利資本、文化資本占有上的弱勢影響，致使貧者越貧、富者越富的“馬太效應”不斷加劇，長此以往,貧困人口的勞動環境、勞動能力以及擺脫貧困的心理都越來越弱,自救能力不斷弱化，使貧困出現長期化、沉淀化、穩定化的趨勢。同時由于社會保障制度還不夠完善，考慮到教育、養老、醫療及對未來的不明與恐慌預期，很多人放棄即期消費而出現選擇性貧困，形成暫時性貧困、持久性貧困、選擇性貧困并存的趨勢。

4.從貧困分布看，由區域性、行業性貧困向區域性、行業性、社區性貧困并存轉化。貧困原因的復雜性使貧困不僅分布在煤礦、森林等資源枯竭型城市，軍工、紡織等弱勢行業，而且分布在“城中村”、“城中鎮”等邊緣社區。貧困城市、貧困區域往往處于自身能力低下與外部機會稀缺的循環中，粵北和東西兩翼仍是廣東貧困的“寒極”；而貧困社區不僅有城市戶籍貧困人口組成的社區，也有流動人口主要由農民工組成的社區。這種社區在國外叫“貧民窟”，國外學者把我們叫“棚戶區”，這些棚戶區以及邊緣社區同城市中日顯尊貴的富人聚集區邊界越來越清晰，對照越來越鮮明，深化了居住分層現象和貧困的區域性特征，使社會分層程度更加顯性化、范圍更加擴大化。

5.從貧困意識看，由趨同意識向趨同意識與群體認同意識并存轉化。計劃經濟條件下，人與人地位的趨同和資源占有上的趨同，導致了人們意識的趨同性，共同貧困，并不會使人的意識發生分化。而隨著社會分層的加劇，出現了與以占有資源為特征的富人階層相對立的規模較大的貧困階層。他們弱勢程度深，群體貧困與弱勢認同感和群體歸屬感隨著貧困時間的延長、貧困程度的加劇和貧困范圍的擴大而強化，從而在心理上拉開了與非貧困群體的距離,并逐漸形成了貧困群體特有的生活方式、行為規范和價值觀念，加之社會排斥與融合障礙，使該群體在沉淀到底層社會中形成并強化了群體貧困的認同意識。這種貧困意識的認同性、利益受損的相關性、弱勢地位的同質性，給社會留下了巨大隱患，成為社會動蕩、矛盾激化的土壤。

貧困的現狀及其多元化的變化趨勢，不僅是體制轉軌引發產權流動的客觀結果；也是保障制度短缺、安全網脆弱的客觀結果；是分配制度扭曲造成的資源與財富分配不均衡的結果；是社會權力失衡、文化素質分層的客觀結果。能否解決該問題已成穩定、和諧、發展的關節點。

三、反城市貧困的對策建議

1. 反城市貧困的主體要以政府為主導，政府與非政府組織聯動。反城市貧困的主體要以政府為主導，發揮非政府組織作用，這對整合社會管理資源，調動一切積極因素，實現反貧目標具有重要意義。

第一，成立城市扶弱濟貧辦公室，整合社會管理資源。目前存在管理資源分散，管理有空白的問題，因此有必要成立扶弱濟貧辦公室。建議以民政部門為主、由相關部門協同參加，對政策全面設計，對貧弱進行全面監測，對資金進行全面統籌，對資源進行全面協調，從而提高救助效率，減少博弈成本。

第二，培育NGO組織。該組織是一個非政府扶貧組織和公益組織。在我國全國性的組織主要有中國扶貧基金會、中華慈善總會、中國光彩事業促進會、中國青少年發展基金會、中國人口福利基金會等，這些組織進行扶貧事業在一定程度上彌補了政府扶貧財力不足，促使政府提高扶貧效率以及引導人們熱心公益事業。但是在我國NGO組織扶貧仍處于不成熟的初級發展階段。根據發達國家經驗和中國經濟改革與發展的趨勢，應將NGO扶貧真正納入國家的扶貧發展戰略，從政策上規范扶貧組織的發展并給予支持，形成官民結合的新格局。

第三，建立社區社會支持中心，同低保中心形成雙翼。努力建構大社區治理平臺，使其由草根社區上升到基層政權層面，發揮促進就業以及上下溝通、利益表達的促進與整合作用，并分離出社區貧困支持中心，同低保中心形成雙翼，構筑有中國特色的多元化的扶貧主體。

2.反城市貧困的手段要以經濟扶貧為主、經濟扶貧與政治文化扶弱聯動。我國貧困群體的特征看，不僅是物質貧困，而且是政治文化上的貧困，因此，物質上的扶貧是治標，改造貧困文化、開展政治支持是長效治本。因此，在以經濟扶貧為主改善生存條件的前提下，努力實現經濟扶貧與政治文化扶弱聯動。

第一，增加貧困群體的人力資本投入，建立教育扶貧體系。教育對于改變貧弱群體及其后代的貧困處境其作用更帶有根本性。因此，要消滅貧困必須強化財政支持，扶持義務教育中的弱勢學校以均衡教育資源；增加貧困群體的人力資本投入，建立貧困人口及其子女的教育扶貧體系，幫助他們接受積極進取、不懈奮斗的價值觀，增加他們及其后代與主流文化接觸的機會及其被主流文化接納的技能；建立特殊培訓基金，對金融危機期間或者社會風險期的農民工、失業者以及就業困難的貧困大學生實施特殊培訓,從而建立起城市貧困人口的向上流動機制,使貧困人口中不斷有人擺脫貧困,既增強脫貧信心，也避免貧困橫向擴散、縱向代際轉移。

第二，消除社會歧視，開展政治支持。補償性的物質政策是必要的，但是,它沒有在根源上解決強、弱階層歧視性問題，貧、富權利失衡的問題。由于貧困群體在社會中處于弱勢地位，很少有機會表達自己的利益要求, 他們的聲音在政府決策中得不到反映和表達,更不能影響政府的決策。因此，他們的物質貧困很難從根本上得到改觀，只有消除社會歧視，開展政治支持才是長效治本。事實上,暢通的利益表達渠道對于下層不滿情緒及社會能量來說,本身就是一種泄洪裝置，而公民有效參與政治過程，又利于公民的利益要求及時全面地傳遞到決策中心，這不僅對構筑和諧社會意義重大，也是建立現代民主政治的內在要求。

3.反城市貧困的措施要以就業為先，就業與社會保障政策聯動。就業是生存之本，政府反城市貧困無可選擇地要實行就業優先的原則。社會保障是生存之網，又與就業直接相關，因此對就業和社會保障聯動調整具有政策組合調整的倍加效應，減小反貧困成本，增加政策產出效率，可以有效抵御金融危機沖擊。

第一，實施更加積極的就業政策。積極的就業政策是克服貧困、抑制危機的有效手段，應把就業放在優先發展的戰略地位上。在措施上，以就業為主，由積極的就業政策調整為更加積極的點面結合的就業循環支持政策。在城鄉之間、沿海內陸之間，在下崗失業者、農民工以及就業困難的貧困大學生之間，創新有針對性的支持政策，避免存量失業，加強對農民工跟蹤調查，促進貧困大學生就業，強化對4050弱勢人群的支持，城鄉聯動、創業就業聯動，開辟循環就業通道；同時要克服地方就業保護，實行就業問責；提高職業培訓的針對性和有效性，充分發揮網絡優勢，完善信息溝通等公共服務。當前尤其要完善針對大學生的就業支持政策，努力開發一些基層服務和管理等方面的崗位，出臺更優惠的政策促進大學生“三支一扶”，為他們提供創業的優惠政策和社會環境，這不僅是減少年輕的知識群體走向失業與貧困，避免出現新的貧困家庭的需要，也是構建和諧社會的要求。

第二，社會保障與就業聯動。社會保障作為“安全網”和“減震閥”已成為市場經濟發展的內在要求及構建和諧社會的重要著力點，應不斷調整和完善。從社會保險視角看，應由強化社保政策調整為完善社會保險、服務就業與民生的彈性政策，要提高養老保險統籌層次，加速實施全民醫保的進程，失業保險應補貼到崗、專款專用，從而有利于勞動力自由流動，解除勞動者的后顧之憂，改善人力資本結構；同時，重點強化國家投資社保，為困難職工繳納保險，促進社保投資并發揮宏觀調控的功能與作用。從社會救助視角看，由于處于保障生存底線的安全網地位，因此，應以社會救助為網，由強化低保配套救助政策調整為低保、低收入救助一體化的系統救助政策，并建立通脹或危機等風險期間的動態救助預案和扶弱濟貧資金正常增長機制，真正做到應保盡保、應救則救，出入有序、動態管理。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國家統計局.中華人民共和國2008年國民經濟和社會發展統計公報[G].2009-2-26.

（責任編輯/王麗君）