城市住宅小區業主自治法律問題探析

李小博

摘要：近年來，城市住宅小區業主自治在實踐中顯現出來的問題日益突出，業主委員會法律地位的不確定、業主民主參與意識差、經費保障的障礙、以及對業主委員會缺乏有效的監督制約機制等等，是導致業主自治糾紛的主要原因，筆者從以上幾個方面進行了分析，并提出了業主自治和諧發展的改善途徑。

關鍵詞：業主；業主自治；法律問題

中圖分類號：DF521 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）08—0072—02

一、業主自治及其法律依據

（一）什么是業主自治

業主自治是指住宅區域內的全體業主，基于建筑物區分所有權，依照法律、法規規定，通過民主程序建立自治組織、確立自治規范、自主決定本小區范圍內的公共物業事項并進行自我管理的一種基層自治模式。

（二）業主自治的法律依據

1994年以前，小區的物業管理是由國家進行管理的，1994年建設部頒布的《城市新建住宅小區管理辦法》第6條規定:“住宅小區應當成立住宅小區管理委員會”,這樣業主管理委員會參與物業管理的模式在全國得以正式確立,并在新建小區普遍實行。但小區管委會的組成包括政府(公房所有人)、小業主(私房所有人)和房屋使用人(租戶或其他非業主使用人)三方主體，是一個半自治、半行政的物業管理維權組織。[1] 1998年國務院在《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》第一次提出業主自治概念，確認了住宅小區的業主自治和物業管理企業專業管理的模式。2003年國務院出臺了《物業管理條例》，對業主、業主大會、業主委員會和物業管理專業公司的權利義務做了統一規范，從而在行政法規的層面上確認了完全意義上的住宅小區業主自治模式。2007年國家頒布《物權法》，以專章形式規定了業主建筑物區分所有權，確立了業主自治在小區治理中的主導地位。

二、業主自治制度的缺陷分析

自1994年我國實施物業管理至今已經走過了15個年頭。在這15年中，業主自治伴隨著層層阻礙正步履艱難的向前推進，在實踐中所出現的越來越多的業主自治糾紛，逐漸顯現出我國的業主自治制度所存在的一些缺陷。

（一）業主委員會法律地位的問題

業主委員會法律地位的問題，指業主委員會作為業主大會的“執行機構”，其對內管理權、對外代表權的問題。

第一，業主委員會是否具有法人資格，成為獨立的民事主體。對于業主委員會的資格，理論界主要有“社團法人”、“非法人組織”、“其他組織”三種觀點。筆者認為：業主委員會既非“法人團體”,也不是“其他組織”，它既無獨立訴訟主體資格，也無民事主體資格。一方面，我國現行物業管理制度設計之下的業主委員會，僅是業主大會的“執行機構”，根本沒有自己獨立的財產，不可能成為“法人團體”。另一方面，業主委員會作為物業管理區域內代表全體業主對物業實施自治管理的組織，其權利基礎是業主大會的授權，而業主大會授權的基礎又源于業主對物業的所有權。業主委員會只有在取得業主大會的授權后，才能代表全體業主從事物業管理范圍內的行為。因而現在城市小區的業主委員會，只是物業管理區域內全體業主的自治性組織，它像公司的董事會一樣，只有對內能力而沒有對外的資格。[2]

第二，業主委員會是否可以成為訴訟主體。如果業主的合法權益被侵犯，作為一個“執行機構”，能否代表全體業主參與訴訟(以原告或者被告的身份)？如果可以，所帶來的訴訟風險由誰來承擔？由于法律沒有明確規定，因而造成了在實踐中不同法院有著不同的做法。一般來說，業主的訴訟可以分為三種情況：業主個人訴訟，部分業主訴訟，全體業主訴訟。業主個人訴訟以業主個人名義進行即可，部分業主訴訟可以采取推薦代表的集團訴訟。但對于全體業主的訴訟,是否也適用這種推薦代表的集團訴訟呢？對此,《民事訴訟法》并未明定，而《物權法》中僅規定了業主個人訴訟可以以業主個人名義進行，而對業主委員會是否可以為業主的公共利益而成為訴訟主體并未涉及。

（二）業主參與意識、民主意識差，自治觀念缺乏，嚴重影響了自治權的實現

第一，業主在維護自身權益方面與公民社會自治觀念存在差距。由于中國有相當長時間實行的是以計劃經濟為特色的福利性住房制度，產權多歸屬于國家，居民只是使用權人，公共事務也大多由國家統一管理。這樣就造成人們普遍只對自己所使用的財產關心，而對于公共事務卻缺乏管理意識。這種參與意識的弱化，民主觀念的缺乏，極大地阻礙了業主自我管理社區。[3]

第二，業主對自我管理模式的曲解。在住房改革的過程中，業主由“單位人”逐漸轉變為了“社區人”，打破了住房制度改革前由單位對住房進行管理，取而代之的是業主選舉業委會進行自我管理。但因這種自主管理的組織形式是因國家政府轉變職能的形態出現，由國家“自上而下”推進發展與放權，因此很容易給人造成思想上“錯覺”，禁錮于國家行政管理模式的假象中，仍然抱著依賴政府的思想不放。

第三，業主對代表自己權益的自治組織作用的認識偏差。由于物業管理在我國產生的時間較短，人們對于業主自治、業主大會與業委會作用了解不深，認為業委會與街道辦事處、居民委員會沒什么區別，管理的事項與自己沒有直接關系，缺乏熱情和興趣。

這樣在社區自治管理便形成了民間治理的“惡性循環”：一方面缺少民主精神和自由自主信念；另一方面也未形成足夠的理性自律和公共群體精神，缺少對民主法治的深層理解和體驗，嚴重阻礙了業主委員會的組建和運行，也嚴重影響了業主自治權的實現，業主自治的權利始終停留于法律文本的靜止狀態。

（三）業主委員會的權利運行缺乏有效的監督罷免體制

雖然《物業管理條例》第5條明確了房地產行政主管部門有監督和指導業主大會、業主委員會工作的權利和義務，第6條和第11條也規定了業主和業主大會的監督權和提議權。但是對因業委會或其成員濫用權利給業主造成的未達到刑法或治安處罰標準的侵害并沒有規定監督和懲罰的方式。在業委會侵害物業管理公司或者除業主以外的相對人的權利的時候更是沒有法律保護。相反，業委會有代表業主與業主大會選聘的物業管理公司簽訂物業服務合同，監督業主公約實施等權利，但是執行這些重大的職責卻沒有具體監督的程序、機構、監督權限的明確規定，使這些規定在操作性和實踐中大打折扣。這既容易造成權利的濫用，又容易使民主自治流于形式，而違背業主委員會建立的初衷。另外，《物權法》在第78條第2款規定:“業主大會或者業主委員會作出的決定侵害業主合法權益的，受侵害的業主可以請求人民法院予以撤銷”，但對訴訟手段以外的監督權沒有具體規定。對于罷免權，無論是《物業管理條例》、《物權法》還是《業主大會規程》都支字未提。

三、業主自治和諧發展的改善途徑

作為社區自治管理的基本主體，業主基于事實上和法律上的必然關聯已經成為當前中國實踐基層民主政治的強大群體之一，業主自治的良好發展將會推動我國社會結構更加符合法治國家的要求，并促進真正的憲政民主政體的形成。因此，加強業主的民主自治意識，完善業主委員會制度，構建良好的運行機制有著重大意義。

（一）完善業主委員會制度

如前所述,我國的業主委員會并沒有獨立的民事主體資格,不能承擔民事責任。但在現實中,業主委員會卻代表小區業主對外簽訂物業服務合同、起訴或應訴等,由此引發了許多紛爭。筆者建議:可以確立業主大會為獨立的民事主體, 規定業主委員會只能以業主大會的名義,在授權范圍內行使職權。只有這樣,才能最終理順物業管理外部的法律關系，使得真正有財產者(業主)獲得民事法律活動的權利并以其財產承擔民事法律義務。因為:第一,業主大會有自己的名稱,可以以物業小區的名稱作為業主大會的名稱。第二,它有嚴密的組織機構，決策機關(業主大會會議)和執行機關(業主委員會)。第三,它有團體章程———業主公約。第四,它有獨立的財產,并能承擔獨立的財產責任。業主大會的資金來源主要是業主交納的維修基金以及共有物使用過程中產生的收益。第五,業主大會是依法成立的組織,并能以自己的名義進行民事活動,以自己的名義起訴應訴。在對外關系中,業主委員會代表業主大會與他人簽約,其權利、義務歸屬于業主大會。

（二）加強民主自治意識，激勵業主積極、認真參與社區管理

“一個社群對發展意義的共識是他們可能成功的關鍵因素。因為所有的制度都是基于共同理解的，是社會的產物。個體組成的社群如果不抱有某些共同的信仰、規范和概念，則是無法自主治理。”[4]這種“共識”在業主自治中集中表現為通過授權業委會管理社區事務，最大限度地實現業主權益，同時又不妨礙其他相關體權利的實現，達到自身、他人、整個社區的多方共贏；并逐漸在社區自治中形成張力，即業主一方面積極支持業委會工作，另一方面又相對于有獨立的地位，可以依據法律法規和業主公約、管理制度等對業委會進行有效的監督，保證業委會的正當運行。[5]而努力建立起平等、合作、容忍和責任的公民觀念和信任機制，提高業主的權利、參與和監督意識是這一張力產生的重要途徑。

（三）建立有效的業主委員會監督機制

由于業主之間、業主與業委會之間有著直接或間接的利益關聯，在社區生活空間中，既容易因為有相同的利益而形成共同目的，也容易因各利益主體間的差異而造成權利爭端，而在這種緊張關系中，具有相對獨立性的業委會往往就會成為最具變數的組織。他們要么堅決或曖昧地站在業主一邊，成為與物業管理者的談判者；要么與物業管理者結成各種形式的利益共同體，蛻化為業主利益的侵害者。[6]在這種情況下，必然要強調業委會要對業主和業主大會負責，并受其監督。而行之有效的監督機制至少應當包括政府的監督和業主的監督。

首先，應當明確政府監督部門對業主大會的指導、監督工作遵循屬地管理原則。市物業管理行政主管部門（以下簡稱市主管部門）依法對全市業主大會的活動進行指導、監督；區物業管理行政主管部門（以下簡稱區主管部門）依法對轄區內業主大會的活動進行指導、監督；街道辦事處（以下簡稱街道辦）、社區居民委員會（以下簡稱居委會）依法對轄區內業主大會的活動進行指導、監督；街道辦應當設立物業管理專職工作人員，居委會應當設立物業管理兼職工作人員。這樣，就將業委會與居委會、街道辦之間的關系理順了。

其次，建立行之有效的業委會議事機制和執行機制，按照法律法規和業主公約進行工作、履行職責，確保業委會工作的透明，讓業主放心。可以建立一個專職的機構——監事委員會對其進行約束，以此來制約業主委員會的權利。[7]

最后，可以采用局外人參與業主委員會管理的方式進行監督。這樣更能使業委會中立、理性地處理事務，同時也使業委會的運行更加科學、合理。當然，這種方式應當考慮社區的規模、現代化程度等，以不增加業主的過多負擔為原則。

參考文獻:

[1]劉長森.論業主委員會的性質及法律地位[J]. 中國房地產，2002,(5)：30.

[2]陳玉珍.現代物業管理業主自治管理制度之完善[J]. 經濟與社會發展,2007,(8)：101.

[3]喻磊,羅艷.對業主自治與業委會監督機制的思考[J].法制與社會,2007,(10)：134.

[4]邁克爾.麥金尼斯.多中心治道與發展[M].上海：上海三聯書店,2000，29．

[5]喻磊,羅艷.對業主自治與業委會監督機制的思考[J].法制與社會,2007,(10)：135.

[6]孟偉．公民政治：從利益到權力的演化—深圳市寶安區瀅水山莊業主自主行動實證分析[J]．馬克思主義與現實,2004 ,(1)：69．

[7]嚴紅．業主委員會監督機制之法律思考[J]．政治與法律,2006,(1)：73．

（責任編輯/彭巍）