農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的物權(quán)思考

王琬瓊

摘要：在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一制度繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也存在著不足和局限。物權(quán)法的實(shí)施，明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的用益物權(quán)性質(zhì)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的良好流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了重大的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；物權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002—2589（2009）08—0090—02

我國(guó)物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互讓、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！蔽餀?quán)法的這一條文雖然明確宣告了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是并沒(méi)有對(duì)其給出明確的定義。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的立法精神，可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)定義為：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照法律規(guī)定的方式與條件，將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)給其他主體的行為。[1]

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與法律的相關(guān)規(guī)定

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)集體所有或國(guó)家所有，由集體使用的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通常是由農(nóng)村集體組織成員采取承包合同的方式設(shè)立的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法設(shè)立后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)用地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，承包經(jīng)營(yíng)人有權(quán)自主從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。[2]

（二）現(xiàn)行法律制度中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定

1982年《憲法》第10條第4款嚴(yán)格規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租、或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1986年頒布的《民法通則》第80條也規(guī)定：“土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。這說(shuō)明在80年的中國(guó)對(duì)于農(nóng)村土地的任何流轉(zhuǎn)都是嚴(yán)格禁止的。1988年憲法有關(guān)條文規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這是在我國(guó)立法上第一次肯定了農(nóng)村地流轉(zhuǎn)的合法性。同年修訂的《土地管理法》第2條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。2002年，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：因土地承包經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，可請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調(diào)解決，也可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或直接向人民法院起訴。這表明《中華人民共和國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)法》也承認(rèn)了土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但《農(nóng)業(yè)法》第13條中規(guī)定“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享優(yōu)先承包權(quán)。承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包的繼承人可以繼續(xù)承包?！笨梢?jiàn)我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為債權(quán)保護(hù)的，與《民法通則》的規(guī)定存在沖突，并且由此導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的處分權(quán)受到限制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式較為單一。《擔(dān)保法》第34條、第37條的規(guī)定表明：耕地、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押外，其他均不可抵押。也就是說(shuō)，除“四荒”外，農(nóng)地使用權(quán)不得作為抵押權(quán)的標(biāo)的。直到2007年10月1日起實(shí)施的《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予了物權(quán)的保護(hù)。[3]雖然對(duì)其物權(quán)性質(zhì)的肯定產(chǎn)生了重大的現(xiàn)實(shí)意義，但其規(guī)定也并

不是十全十美，有許多地方還需要我們?nèi)ヌ剿魍晟啤?/p>

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題和完善

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在主體身份上的限制

主體是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人或農(nóng)戶(hù)和企業(yè)法人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人一般都是農(nóng)地所屬的村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員（自然人或農(nóng)戶(hù)），對(duì)于“四荒”（荒山、荒坡、荒溝和荒灘的簡(jiǎn)稱(chēng)）土地， 由于法律規(guī)定可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)和公開(kāi)協(xié)商的方式進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，因此并不局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，只要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的法人、其他組織和個(gè)人，都可以成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。[4]而土地承包合同是發(fā)包方將所屬土地根據(jù)有關(guān)政策和程序?qū)⑼恋爻邪o符合條件的承包人時(shí)簽訂的有關(guān)雙方權(quán)利與義務(wù)的協(xié)議。根據(jù)物權(quán)法“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”的規(guī)定可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是合同創(chuàng)設(shè)的物權(quán)。但是，雖然說(shuō)農(nóng)戶(hù)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面人人享有，機(jī)會(huì)均等，這種情況只是指在發(fā)包方按照國(guó)家和地方人民政府有關(guān)土地承包政策的規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有平等的行使承包土地的權(quán)利。在目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般是限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部?！掇r(nóng)村土地承包法》第55條規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包方給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！币话闱闆r而言，該合同不存在要約與協(xié)商，而是由承包小組擬定的承包方案，該方案也勿需每一個(gè)農(nóng)戶(hù)都同意，只要三分之二通過(guò)就可以。方案一旦形成與通過(guò)，在發(fā)包時(shí)不簽訂合同就是自愿放棄承包土地的權(quán)利。在承包方案制定上雖然要求充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意愿，依法組成承包小組征求大部分成員同意，但實(shí)踐中很難嚴(yán)格按法定程序去實(shí)施。[5]很多情況下承包方案是由村委成員擬定的,土地承包方案一經(jīng)公布就成了格式合同,因此方案更體現(xiàn)管理者的意愿,承包戶(hù)難以表達(dá)自己的真實(shí)意愿?？梢?jiàn)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為例外受到了限制。承包人在土地承包經(jīng)營(yíng)合同中處于被動(dòng)地位。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)的封閉性，從而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?duì)于土地資源的合理配置造成了障礙。筆者認(rèn)為，要解決以上存在的問(wèn)題，光靠立法是不夠的。一定要加大對(duì)農(nóng)民的指導(dǎo)教育，普及經(jīng)濟(jì)法律知識(shí)，要他們把眼光放開(kāi)放遠(yuǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益著想，讓農(nóng)村土地在有限的期間內(nèi)發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)作用，更好的為我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)事業(yè)服務(wù)。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)方式上的限制

我國(guó)物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互讓、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”另外，只有通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照《農(nóng)村土地承包法》等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?？芍?，目前法律許可的農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的方式僅限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等幾種，流轉(zhuǎn)方式單一，對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中常見(jiàn)的入股、出租、抵押等未予以詳細(xì)確認(rèn)和規(guī)范，表現(xiàn)了一定的滯后性。筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》應(yīng)允許以家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，而不應(yīng)該僅僅限于上述的情況下的土地，這樣可以鼓勵(lì)農(nóng)民加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投人或者調(diào)動(dòng)其從事其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性。在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)民可作抵押的財(cái)產(chǎn)很少，如想投資做生意要貸款、籌集資金十分困難，如果不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行貸款，這個(gè)時(shí)候的農(nóng)戶(hù)將會(huì)真正失去家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。現(xiàn)行法否定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，其認(rèn)識(shí)根源就在于把土地的使用權(quán)視為農(nóng)民從政府獲得的一種生存保障，而“法律和政策更強(qiáng)調(diào)直接使農(nóng)民擁有實(shí)物形態(tài)的土地，重占有權(quán)，輕價(jià)值權(quán)……農(nóng)地生產(chǎn)要素突出了靜態(tài)化特征”[6]筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是有價(jià)值的，其物權(quán)性質(zhì)已經(jīng)被學(xué)界認(rèn)可。既然作為物權(quán)，權(quán)利人就享有處分權(quán)，抵押是很自然的。所以，我國(guó)農(nóng)民應(yīng)該擺脫土地的束縛，充分的利用其土地的處分權(quán)，發(fā)揮出其最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更好的為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)物權(quán)化的意義

1．《物權(quán)法》第126 條規(guī)定“耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)?！贝龠M(jìn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為物權(quán)之后，它的期限由法律規(guī)定，從而使農(nóng)民的土地權(quán)利具有較高的穩(wěn)定性，有利于保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資與改良，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

2．《物權(quán)法》下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由于其物權(quán)屬性得到了法律上的肯定,并賦予物權(quán)法上的保護(hù), 使得承包人可以擺脫發(fā)包人的限制而只受法律的約束自由流轉(zhuǎn)。權(quán)利人可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)效率。但應(yīng)當(dāng)明確的是，承包人有權(quán)處分的只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是土地所有權(quán)本身?！段餀?quán)法》確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)機(jī)制，更利于合理配置土地資源，提高土地的利用率，能保障和促進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的順利實(shí)現(xiàn)。

3．《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)之后，根據(jù)物權(quán)法的特點(diǎn)，物權(quán)屬于可以要求一切人對(duì)其標(biāo)的物的支配狀態(tài)予以尊重的權(quán)利，是一種絕對(duì)權(quán)或者對(duì)世權(quán)。按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類(lèi)、內(nèi)容、效力、公示和保護(hù)方法都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定，而不能由當(dāng)事人通過(guò)合同任意設(shè)定。由于物權(quán)是一種對(duì)物直接支配的權(quán)利，具有強(qiáng)烈的排他性，直接關(guān)系到第三人的利益和交易安全。因此，不能允許當(dāng)事人通過(guò)合同方法自由創(chuàng)設(shè)。如果發(fā)包人，包括地方政府不正當(dāng)干涉和侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人可以在司法上獲得保護(hù)其權(quán)利的更多途徑：承包人不僅可以按照土地承包合同提起違約之訴，還可以基于物權(quán)法的規(guī)定行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，[7]基于法律規(guī)定行使侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)或不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán),以捍衛(wèi)承包人自身的合法權(quán)利。

4．有利于我國(guó)法律體系的完善。《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的肯定，平息了債權(quán)物權(quán)的紛爭(zhēng)，是農(nóng)民政治經(jīng)濟(jì)生活中的一件大事，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就有了物權(quán)的保障。以后農(nóng)民在承包時(shí)遇到了問(wèn)題，就有法可依，有了更好的保障。如果物權(quán)法中缺乏對(duì)土地利用的規(guī)范，則會(huì)導(dǎo)致用益物權(quán)規(guī)范客體不明確，從而導(dǎo)致物權(quán)及整個(gè)民法體系的缺陷。所以，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán)，有利于我國(guó)民法物權(quán)體系的完善。

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（責(zé)任編輯/石銀）