建立資源開發(fā)生態(tài)補償機制 不斷推進西部大開發(fā)

楊三省

[摘 要] 針對西部大開發(fā)中發(fā)展目標與環(huán)境保護之間存在的突出矛盾,在建立資源開發(fā)生態(tài)補償機制時應(yīng)進一步明確生態(tài)補償責任主體,積極開展生態(tài)補償立法活動,建立長效穩(wěn)定的資金渠道和有利于生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付制度,建立科學的生態(tài)補償標準核算方法體系和有利于生態(tài)建設(shè)的利益分配格局,確立“退耕還林”長效機制,研究制定促進資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策,并將陜西確立為資源開發(fā)生態(tài)補償機制綜合改革實驗區(qū)。

[關(guān)鍵詞] 西部大開發(fā);生態(tài)環(huán)境;補償機制

西部大開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)造了千載難逢的發(fā)展機遇,西部地區(qū)經(jīng)濟社會近年來得到快速平穩(wěn)發(fā)展。但總體而言,西部滯后于東部乃至全國的基本格局仍末得到明顯改觀。2008年陜西生產(chǎn)總值6851.32億元,和全國最高的東部省份廣東相比,僅為其19.2%;人均生產(chǎn)總值18246元,為全國的80.6%,分別為江蘇、浙江、廣東的45.2%、43.2%和48.5%。城鄉(xiāng)居民收入,1999年陜西分別比全國水平低1200元和755元,到2008年差距進一步拉大至2923元和1625元。

進一步推進西部大開發(fā),我們要堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),積極進取,不斷開拓。同時,國家必須加大對西部政策支持力度。其中建立健全資源開發(fā)生態(tài)補償機制,應(yīng)該成為諸多促進西部發(fā)展宏觀政策的題中應(yīng)有之義。

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來,南水北調(diào)、西氣東輸、西電東送、西煤東運等重大項目,使西部豐富的水、煤、氣、油等資源為國家經(jīng)濟騰飛作出了重大貢獻,但由于國家對西部地區(qū)資源開發(fā)生態(tài)補償機制尚未建立,使西部處于南水北調(diào)工程水源地區(qū)域的綠水清山的環(huán)保要求和金山銀山的發(fā)展目標形成嚴重矛盾。煤油氣等資源開發(fā)地產(chǎn)業(yè)單一,當?shù)厝罕娭赂焕щy。水土流失等地質(zhì)災(zāi)害及環(huán)境問題頻仍。資源枯竭地區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力加大,嚴重制約了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

一、發(fā)展目標與環(huán)境保護存在的突出矛盾

1、礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題突出

目前,陜西省開發(fā)時間較長、規(guī)模較大的渭北老礦區(qū)原國有煤礦采煤沉陷區(qū)面積276.3平方公里,受損人口17.3萬人,大量水利交通電力基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田受損。與此同時,煤炭資源開發(fā)時間相對較短的陜北能源化工基地,也出現(xiàn)了采煤沉陷、地下水破壞等問題。全省目前已形成煤炭采空區(qū)面積達72258公頃,形成采空塌陷239處,塌陷面積26586.71公頃,造成直接經(jīng)濟損失達1.38億元。其中,榆林采空塌陷55處,塌陷面積3619.31公頃,造成直接經(jīng)濟損失2628萬元;延安采空塌陷22處,塌陷面積365.73公頃,造成直接經(jīng)濟損失79.9萬元;銅川采空塌陷46處,塌陷面積13603.53公頃,造成直接經(jīng)濟損失3044.1萬元;渭南采空塌陷95處,塌陷面積8588.84公頃,造成直接經(jīng)濟損失6213.2萬元;咸陽采空塌陷13處,塌陷面積409.3公頃,造成直接經(jīng)濟損失260.5萬元。地面塌陷還造成地表水滲漏及地下水水位下降,泉水水井干枯。如神木縣煤炭開發(fā)已經(jīng)造成了10條地表徑流斷流,20多個泉眼干涸。榆家梁煤礦一盤區(qū)2001年開采后,裂隙溝通地表,使范家溝河水減少,目前流量僅1升/秒左右。活雞兔煤礦塌陷區(qū),由于地表水滲漏,水位下降,使中雞鎮(zhèn)深約5米的民井干枯,村民只能到500米外的溝渠中取水飲用,嚴重影響著當?shù)鼐用裆婧桶l(fā)展。

2、老礦區(qū)資源接續(xù)和資源型城市轉(zhuǎn)型壓力逐年加大

銅川、蒲白、澄合和韓城礦務(wù)局在計劃經(jīng)濟時代為國家經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。由于長期開采,目前剩余開采資源服務(wù)年限不足20年,且大部分資源稟賦條件極差,開采難度大,資源接續(xù)迫在眉睫。另一方面,資源型城市面臨資源枯竭,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型難的現(xiàn)實問題。如銅川是一座典型的因煤而興、先礦后市的老工業(yè)基地和資源型城市。全市81%的工業(yè)產(chǎn)品是以礦產(chǎn)資源作為直接開采和加工對象,且多為初級產(chǎn)品,技術(shù)含量和附加值較低。作為主導產(chǎn)業(yè)的煤炭工業(yè),實現(xiàn)產(chǎn)值占到能源工業(yè)總產(chǎn)值的94%。后續(xù)產(chǎn)業(yè)如電力工業(yè)、煤層氣利用剛剛起步,煤炭加工業(yè)幾乎空白,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)嚴重滯后。

3、資源開發(fā)引起的社會問題日益突出

渭北的四個老礦區(qū)隨著煤炭枯竭和關(guān)井壓產(chǎn)等問題,下崗失業(yè)人員大量增加。以銅川為例,全市現(xiàn)有下崗失業(yè)人員3萬人,其中煤炭行業(yè)失業(yè)人數(shù)占到三分之一。由于資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,就業(yè)和再就業(yè)壓力大。陜北地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境破壞加之補償不到位,給當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活造成了嚴重困難。

4、企業(yè)開發(fā)資源帶來的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益異置

陜北煤炭資源儲量居全國第一的榆林市地下蘊藏的豐富煤炭資源是發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和農(nóng)民脫貧致富,改善生態(tài)環(huán)境的依靠和出路。駐陜北神府地區(qū)的國有大型煤炭企業(yè)大規(guī)模開采煤炭資源,其產(chǎn)量占陜西省全部煤炭產(chǎn)量的一半以上,但以外銷原煤為主,產(chǎn)業(yè)鏈條短。雖然企業(yè)自身獲得了巨大經(jīng)濟利益,但因企業(yè)不向當?shù)丶{稅等多方原因使得資源富集對資源地自身的經(jīng)濟發(fā)展貢獻受限。不僅如此,由于資源補償機制缺失或不健全,對企業(yè)缺乏約束力,使得企業(yè)把大規(guī)模開采煤炭資源造成的地質(zhì)(生態(tài))環(huán)境問題留在了當?shù)亍?/p>

5、陜南環(huán)境保護與民生保障的問題日趨顯現(xiàn)

陜南由于要確保南水北調(diào)上游漢丹江水源清潔,確保秦嶺生態(tài)安全,其發(fā)展目標要以環(huán)境保護為主。近年來陜西在水源保護區(qū)關(guān)停污染企業(yè)、退耕還林、垃圾污水處理工程等措施,對保護水質(zhì)、涵養(yǎng)水源起到重要作用,但也使區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展受到較大影響:一是因調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),關(guān)停的工業(yè)企業(yè)和礦山企業(yè)(如皂素廠、造紙廠、電解錳等),年減少產(chǎn)值30多億元,減少利稅4億多元;二是因保護水源,提高準入門檻,限制發(fā)展的工業(yè)和礦山企業(yè)(如鐵合金、鉛鋅礦、黃金、造紙、制革、制藥等),年減少產(chǎn)值80多億元,減少利稅15億元左右;三是因調(diào)水和涵養(yǎng)水源,陜南三市漁業(yè)養(yǎng)殖水域面積減少12萬畝,產(chǎn)量減少近3萬噸,年損失約2億元;四是為降低面源污染而減少使用化肥、農(nóng)藥、地膜等生產(chǎn)資料,使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量降低20%以上。陜南地區(qū)對全省經(jīng)濟的貢獻率只有7%,陜南的人均財力水平只有3萬元;人均GDP只有4000多,僅為同屬陜西的關(guān)中地區(qū)人均生產(chǎn)總值數(shù)的1/2,更是遠遠低于全國平均水平。

當前,建立生態(tài)補償機制應(yīng)該成為進一步推進西部大開發(fā)的一項重要制度安排。這是一項促進不同區(qū)域、不同利益群體和諧發(fā)展,構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型發(fā)展模式,使資源富集地區(qū)走出“富饒的貧困”怪圈,維護國家生態(tài)環(huán)境安全,促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的根本舉措。這一政策與對西部資源富集地區(qū)的“扶貧”和“救濟”有著本質(zhì)上的區(qū)別,它是遵循經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)在規(guī)律,切實推進生態(tài)文明建設(shè),使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活,實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的科學抉擇。

二、建立資源開發(fā)生態(tài)補償機制的對策建議

建立資源開發(fā)生態(tài)補償機制,目前應(yīng)從以下幾個方面入手:

1、積極開展生態(tài)補償立法活動

出于國家生態(tài)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展需要,陜西等西部資源富集省區(qū)一方面輸出了大量的資源,同時限制了當?shù)亻_發(fā)利用,制約了當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展,影響了對當?shù)厝罕姷纳婧桶l(fā)展。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是堅持以人為本的科學發(fā)展觀的根本,生態(tài)保護不可剝奪保護地群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此,應(yīng)該把生態(tài)補償機制從政策層面上升到法律層面,進行生態(tài)補償法,用法律制度來保障資源富集區(qū)人民群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

2、進一步明確生態(tài)補償責任主體

西部承擔著構(gòu)建國家生態(tài)屏障和能源接續(xù)地的重大任務(wù),加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)責無旁貸。加強生態(tài)環(huán)境保護是國家的一項重要戰(zhàn)略舉措,必須把“生態(tài)補償機制”置于國家戰(zhàn)略的地位來考慮。進一步明確中央政府、地方政府或者環(huán)境資源受益者的責任和義務(wù),明確生態(tài)補償責任主體。按照“誰破壞、誰恢復(fù);誰受益、誰補償”的原則,明確生態(tài)補償責任主體,確定生態(tài)補償?shù)膶ο蠛头秶－h(huán)境和自然資源的開發(fā)利用者承擔環(huán)境外部成本,履行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責任,賠償相關(guān)損失,支付占用環(huán)境容量的費用;受益者有責任向生態(tài)保護者支付適當?shù)难a償費用。

3、建立長效穩(wěn)定的資金渠道

第一,建議征收生態(tài)稅。課征生態(tài)稅,是針對市場在生態(tài)環(huán)境問題上的外部不經(jīng)濟現(xiàn)象,有效解決生態(tài)資源物質(zhì)補償和價值補償難題的科學之策。陜西等西部省區(qū)作為中國生態(tài)屏障區(qū),為全國的生態(tài)環(huán)境安全提供了難以計量的生態(tài)服務(wù)功能,需要設(shè)置具有典型區(qū)域差異的稅收體制,補償西部的生態(tài)保護與建設(shè),建議在“生態(tài)稅”的內(nèi)容設(shè)置上體現(xiàn)“分區(qū)指導”的思想。稅收類型上,對嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)生活方式利用稅收手段予以限制,如對木材制品、野生動植物產(chǎn)品、高污染高能耗產(chǎn)品等的生產(chǎn)銷售征稅;對環(huán)境友好、有利于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的生產(chǎn)生活方式給予稅收上的優(yōu)惠等。在“生態(tài)稅”未出臺之前,可以考慮先推出“生態(tài)附加稅”,可附在增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主要稅種上,稅源較為穩(wěn)定,征收簡便。如三峽年發(fā)電量847億千瓦時,如果每度電提取生態(tài)補償費5厘就是4235億元,僅此一項可以保住28個像云南省德欽縣那樣的長江中上游貧困縣的原始森林。第二,拓寬生態(tài)補償資金籌措渠道。充分利用資本市場的融資。目前,我國居民的儲蓄金額高達12萬億元,大量的社會閑置的資本存在,為利用資本市場進行環(huán)境保護融資成為可能。建議國家通過優(yōu)先提供低息貸款,延長貸款償還期的信貸政策;加速固定資產(chǎn)折舊,給予一定稅收減免應(yīng)給予一定的優(yōu)惠政策等政策,鼓勵私人投資到生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)中來。提高金融開放度、資信度和透明度及加強投資制度的一致性和穩(wěn)定性,創(chuàng)造良好的條件以引進海外資金。

4、建立有利于生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付制度

第一,進一步加大中央財政生態(tài)環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)移支付力度。建議國家把因保護生態(tài)環(huán)境和國家能源發(fā)展而造成的當?shù)刎斦p收,作為安排國家財政轉(zhuǎn)移支付資金的重要因素,進一步加大對這些地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。把生態(tài)環(huán)境補償機制中的生態(tài)保護工程建設(shè)列為國家財政轉(zhuǎn)移支付的重要支持對象。在財政轉(zhuǎn)移支付項目中增加生態(tài)補償科目。目前,財政部制定的《政府預(yù)算收支科目》中,與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的支出項目約30項,但沒有專設(shè)生態(tài)補償科目。建議在國家財政轉(zhuǎn)移支付項目中增加生態(tài)補償項目,用于國家級自然保護區(qū)、國家級生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)補償、對西部資源開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展專項補償?shù)取Ｍ瑫r,設(shè)立生態(tài)補償專項資金,用于西部地區(qū)的重點生態(tài)建設(shè)工程。第二,調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。中央轉(zhuǎn)移支付資金重點要逐步投向重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境治理與保護;生態(tài)移民安置及對不符合環(huán)保標準的當?shù)仄髽I(yè)進行搬遷補償;扶持礦產(chǎn)資源枯竭區(qū)及限制開發(fā)區(qū)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展;生態(tài)補償基礎(chǔ)性研究以及相關(guān)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用研究等方面。第三,加緊研究建立橫向生態(tài)補償機制。資源受益區(qū)對資源輸出地的補給,不是“扶貧”,也不是“恩賜”,而是利益回歸。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)通過向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付,可以調(diào)整地區(qū)間既得利益格局,推進基本公共服務(wù)向均等化方向發(fā)展。建議建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金,支付基金的運作模式由相關(guān)地方政府共同推動,并采取市場化方式運行。同時,按照“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補償”的基本原則,無論是陜南的水資源還是陜北的煤油氣資源,受益區(qū)都應(yīng)承擔相應(yīng)的費用,按單位量給資源輸出地一定的補償,用于當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

5、建立科學的生態(tài)補償標準核算方法體系

建立科學完善的核算機制,加大對生態(tài)環(huán)境核算的審計監(jiān)督,有利于促進科學、公平、合理、有效的生態(tài)投資與生態(tài)資源補償制度的建立。確定科學的補償標準,應(yīng)充分考慮到以下幾個方面:第一,當?shù)厣鷳B(tài)建設(shè)和保護的額外成本和發(fā)展機會成本。第二,恢復(fù)和治理開發(fā)者無法治理和恢復(fù)的以及歷史上形成的大規(guī)模生態(tài)景觀破壞及其生態(tài)功能的成本。第三,生態(tài)保護和資源開發(fā)對當?shù)鼐用裆詈桶l(fā)展造成的損失。另外,在制定補償標準時還應(yīng)綜合考慮到通貨膨脹的因素、公益林的原始投資成本、林地產(chǎn)權(quán)及土地價值等因素,并綜合考慮當?shù)鼐用裣硎芫鹊幕竟卜?wù)、減少發(fā)展制約因素,設(shè)計構(gòu)建合理的生態(tài)標準核算方法體系,為生態(tài)補償機制的實施提供科學依據(jù)。

6、確立“退耕還林”長效機制

近年來,我國的生態(tài)補償主要以“項目工程”方式實施的,政策缺乏長期性和穩(wěn)定性。例如,“退耕還林(草)”工程的補助期限為5-8年,期限內(nèi)群眾基本靠補助生活。2007年,陜西退耕還林面積2334萬畝,占全國退耕還林總面積的12%,居全國之首。農(nóng)民每畝退耕地年補貼160元,增收幅度60元左右。因此,將退耕還林的補助期限延長到20年左右。今后再安排退耕還林計劃項目時,補貼政策和項目應(yīng)進一步向生態(tài)脆弱的西部省區(qū)傾斜。

7、建立有利于生態(tài)建設(shè)的利益分配格局

首先,建立健全資源所在地利益補償機制。將一定量比例的資源量劃歸當?shù)卣_發(fā)經(jīng)營,合理分配調(diào)出資源量和留當?shù)厣罴庸べY源量的比例,在保證全國全局利益的同時兼顧當?shù)乩妗Ｆ浯?改善稅收征收繳納制度。按照資源占有量和資源上限征收資源稅;建立企業(yè)礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳納機制,不論企業(yè)隸屬關(guān)系,對于資源開發(fā)企業(yè)都要在當?shù)氐怯涀?在當?shù)乩U納所得稅。第三,加快能源價格形成機制改革。價格應(yīng)真實反映能源資源稀缺程度、完全開發(fā)成本,安全生產(chǎn)和環(huán)境治理保護的需要。建議適當提高能源資源稅征收標準。

8、研究制定促進資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策

建立健全衰退產(chǎn)業(yè)援助機制。通過財稅扶持、資金和項目支持、減輕企業(yè)負擔等方式,對走向衰退的資源型城市進行直接援助,或通過政策引導和支持資源型地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、建立健全社會保障體系進行間接援助,促進資源型城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。建立資源型地區(qū)移民補償政策。建議國家有關(guān)部門在總結(jié)庫區(qū)移民補償?shù)慕?jīng)驗基礎(chǔ)上,針對資源型地區(qū),制定出臺移民補償政策及就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)配套扶持政策。

9、確立陜西為資源開發(fā)生態(tài)補償機制綜合改革實驗

陜西礦產(chǎn)資源豐富,煤炭、石油、天然氣、巖鹽儲量較大,被譽為21世紀能源接續(xù)地,屬于礦產(chǎn)資源主要開發(fā)區(qū);秦嶺是我國南北的天然分界線,對于維護我國生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性以及保證關(guān)中地區(qū)生產(chǎn)生活用水和南水北調(diào)中線工程水質(zhì)水量,有著十分重要的意義,屬于重要生態(tài)功能區(qū);漢江、丹江兩大流域系中線調(diào)水工程的主要水源地,屬于水環(huán)境保護區(qū)域;陜西物產(chǎn)豐富,擁有多個國家級自然保護區(qū)。綜上所述,陜西具備了試點地區(qū)的基礎(chǔ)和齊全的領(lǐng)域類型,是生態(tài)補償試點的絕佳區(qū)域。建議國家將陜西作為一個國家資源開發(fā)生態(tài)補償綜合試點區(qū),在試點示范和專項研究的基礎(chǔ)上,不斷總結(jié)經(jīng)驗,建立和健全國家資源開發(fā)生態(tài)補償機制和相關(guān)政策措施,進一步推進西部大開發(fā)。