農業補貼政策國際比較與啟示

何宇鵬

摘 要:首先考察了美國、歐盟、日本農業補貼政策的現狀,然后對各國農業補貼政策進行了比較分析,并對各國農業補貼政策的經驗進行了總結,在此基礎上,提出了針對我國農業補貼政策的啟示:農業的弱質性和風險性決定了各國都必須對農業進行不同程度的補貼,我國的農業補貼政策,需要根據各國經驗做法和WTO規則,做出新的適應性調整,以提升我國農業的國際競爭力。

關鍵詞:農業補貼;國際比較;經驗;啟示

中圖分類號:F320文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)22005102お

農業的發展狀況直接影響著一個國家或地區社會經濟的穩定與發展,所以世界各國都不同程度地對農業進行支持和保護。

1 國外農業補貼政策現狀

1.1 美國農業補貼政策

美國的農業補貼政策始于20世紀30年代。美國政府為了維護農業生產者的收入,制定了一系列農業支持政策。從1998年起,美國政府推出兩項保障農民收入的政策:一是“作物收入保險計劃”,二是“市場損失補助”,幫助農民克服市場經營風險和自然風險。1999年,政府又增加60億美元的農業支出,用于補償農民的市場損失和農作物欠收損失。到2000年,政府用于農業的補貼高達280億美元。

2002年5月,美國實施了新的《農業法案》,決定進一步增加政府對農業的撥款。法案主要內容包括:對已享受巨額補貼的谷物和棉花種植者再增加補貼;對近年來己取消補貼的羊毛和蜂蜜等生產者重新給予補貼:對歷來基本上不予補貼的奶牛養殖者、花生種植者也開始提供補貼。法案還將對土地保護的財政補貼開支增加80%,這將使過去很少得到政府撥款支持的畜牧業以及水果、蔬菜生產者明顯受益。

1.2 歐盟農業補貼政策

歐盟自20世紀60年代初開始實施共同農業政策以來,大幅度提高了農業生產率和農業保護水平。1992年,歐盟對其共同農業政策進行了系統的改革。改革的主要內容是將農業保護政策從以價格支持為基礎的機制,過渡到以價格和直接補貼為主的機制。1999年,歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》,強調對農業政策進行更徹底的改革。其重點是降低價格支持和出口補貼,減少政府干涉,更多地采取與農產品產量限制相結合的直接補貼農民收入的手段。此外,歐盟還設定了405億歐元的補貼額上限,并在2003年取消對農產品的價格補貼,采取對農民直接的收入補貼政策。這次政策調整的特點是:(1)削減價格補貼,以直接補貼方式給農民一定程度的補償,費用由歐盟與各成員國共同承擔。(2)進一步加強結構調整政策。如改善提前退休制度,促進年輕農民的安置,通過生產者退休計劃提供結構調整援助;優先發展落后地區經濟,逐步取消地區間的不平等;建立基金用于結構性調整行動等。(3)針對農業發展對環境的不利影響越來越大的問題,加大對農業環境保護的支持力度,將其作為WTO的“綠箱政策”中保護農民利益、穩定農民收入的一項重要措施。

1.3 日本的農業補貼政策

1999年日本政府頒布了《食品、農業、農村基本法》,取代了沿用近40年的舊農業法。2000年又出臺了對山區、半山區的直接支付制度。日本農業補貼的具體類型主要有:一是收入補貼。最主要是對山區和半山區的直接補貼,政府規定每個山區農戶可以享受的補貼上限為100萬日元。政府還制定了稻作安定經營策略,對種稻農民進行收入補貼。二是生產資料購置補貼。日本農民建立或改造農業生產設施,可以從中央財政得到50%的補貼,可以從都府縣得到25%的補貼,其余25%可從接受國家補貼的金融機構得到貸款,有些地方市町村財政還要補貼12.5%。三是一般政府服務。包括培養農業人才、基礎設施投人、鄉村建設、支持農協的發展等方面。此外,還制定了災害補貼、農業保險補貼、貸款優惠等農業補貼政策。據世界貿易組織公布的調查報告顯示,日本對農業的補貼已經超過了農業的收人。

2 國外農業補貼政策取得的基本經驗

(1)長遠的政策目標是完善農業補貼政策的前提。拿美國來說,對農業保護制定了周密和詳盡的法規,而且形成了每5年修訂一次立法的制度,使美國農業保護有了根本的保證。相比之下,我國財政對農業的補貼沒有一個長期性的部門政策性目標,而是特定環境下短期性宏觀穩定政策的一個組成部分。政策目標的短視化造成農業支持與生產的不連貫不統一,影響農村經濟穩定健康發展。

(2)恰當的補貼方式是農業補貼政策的基礎。1999年歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》,對農業補貼政策進行了徹底改革。農業支持與保護政策的調整,并沒有使農業補貼數額有所減少,補貼的絕對數額反而有所增加,只是農業補貼結構發生了較大的變化,用于價格和出口方面的補貼的絕對數量和所占比重都出現了下降,而用于農業生產者的直接補貼的數量和所占比重都開始出現較大幅度的上升,但是由于農業補貼政策基本上是按照WTO規則制定的,因此形式的合乎規則性免除了別國的攻擊。

(3)合理的補貼結構是完善農業補貼政策的關鍵。例如日本在農業資源環境養護、培養農業人才、基礎設施投入、種植結構調整、鄉村建設以及農民的直接收入方面都有補貼。我國大量財政補貼用于彌合購銷差價、降低農用生產資料的價格以及貼息貸款等方面。對于農業教育、農業技術推廣、農業基礎設施建設以及調整農業生產結構和組織結構等方面補貼很少,而這方面卻正是改造傳統農業,增強農業發展后勁的關鍵所在。

(4)健全的補貼機制是完善農業補貼政策的基本條件。如美國從聯邦到地方成立了一系列農民組織,同時農業保護還被列入了美國農業部與國會的行政職能。農業部內至少有3個行政局(農場服務局、海外農業局、風險管理辦公室)和農業補貼有直接關系,國會的參眾兩院都分別常設了農業委員會。相比之下,我國財政對農業的補貼表現為缺乏事先規劃與安排,及補貼對象與補貼數額的隨意性,農業補貼通常是農業生產出了問題后被動采取的“應急性措施”。

(5)重視對農業保險的補貼是完善農業補貼政策的基本途徑。如美國在投入補貼中明確規定了作物保險補貼,即聯邦作物保險公司對由于氣候和無法避免的自然災害所造成的損失提供保險,農場主支付保險費。從1980年起,政府對這部分保險費給予補貼,補貼額占保險費的40%-60%。我國現行農業補貼政策缺位的一個主要方面是農業保險業務全面萎縮,農業缺乏防災補損的支持。

3 國外農業補貼政策對我國的啟示

3.1 加大農業補貼力度

農業補貼是政府對比較利益偏低的農業進行利益補償,其目的是為了促進糧食等農產品增產和農民增收。我國近年農業補貼力度雖在不斷加大,但相比于國民經濟發展水平和農業發展的現實需要仍顯不足,農業補貼的增產和增收效應尚不明顯。有學者測算,過去幾年來直接補貼政策,按照計稅面積、糧食種植面積和商品糧食數量補貼的收入效應分別是1.84%、1.04%和1.01%。要使農業補貼政策設計的目的得以實現,就必須更進一步加大農業補貼力度。

3.2 優化農業補貼結構

一是構建以經常性為主、以臨時性為輔的補貼體系。臨時性補貼應借鑒國外實行反周期補貼的經驗,應以解決問題較為嚴重、外部性較為顯著的農產品供給短缺問題為重點,審慎使用,避免過多過濫。經常性補貼要與農業生產成本上升、價格水平掛起鉤來,保持穩定性和延續性。以經常性補貼為主,是為了給市場主體提供穩定的預期,從而促進糧食等主要農產品的生產,增強農業的可持續發展能力。二是構建以綠箱為主、以黃箱為輔的補貼體系。我國現階段的黃箱補貼總量雖然不高,但所占比例較大。因此,必須減少或逐步取消黃箱補貼,選擇以綠箱補貼為主的補貼措施。三是構建農業保險補貼、農業生態環境補貼和農村教育補貼制度。我國農業作為一個弱質性、低效益、高風險的產業,又面臨不斷惡化的國際環境,農業生產的自然和非自然性風險巨大,而在我國目前的農業補貼制度中,農業保險的補貼制度仍然缺失,農業風險無法得到有效的規避。因此,必須盡快建立起農業保險的補貼制度,促進我國農業保險的快速健康發展。

3.3 完善農業補貼方式

為提高農業補貼的增產效應和增收效應,必須完善農業補貼方式。一是變“間”為“直”。針對農業補貼多在流通領域進行,有限的資金沒有得到高效的配置,補貼利益往往被中間環節的其他市場主體所侵蝕,補貼效應低下問題,必須改變補貼方式,變間接為直接,將流通領域的部分補貼轉移到直接生產領域。我國現行的直接補貼應適時改為脫鉤補貼,這是WTO綠箱政策要求,也是實現農業科學發展的方向。二是化“繁”為“簡”。要統一補貼標準和范圍,簡化補貼的操作程序,對相似的補貼項目和同一品種的補貼可進行適當整合。三是削“高”為“低”。現階段農業補貼涉及財政、農業、經貿、糧食、民政和銀行等部門,政出多門,協調困難,實施成本高。因此,必須在組織上整合、在程序上簡化、在支付上直接,降低補貼實施的工作成本。

3.4 加快農業補貼立法

要充分發揮好農業補貼政策效應,必須完善農業補貼的法律制度。加快立法進程,抓緊制定《農業補貼條例》,研究制定在WTO規則框架下的《農業保險法》、《農業災害救助條例》等相關法律法規,構建起公開透明的農業補貼法律體系。要實行農業補貼法制化管理,在農業補貼立法中應注意以下幾點:一是農業補貼立法意旨應明確。我國現階段的農業補貼功能主要定位于激勵糧食等農產品生產,而對其增收功能關注不夠。從長遠來看,農業補貼立法更應注重保障對農民收入的直接補貼。二是農業補貼法律表述應具體。法律表述越具體,實施起來越簡便。因此,在法律表述中應減少柔性條款,增加剛性條款,并增加對農業補貼的法定性和程序性規定。三是農業補貼法律內容應優化。農業補貼立法既要從我國國情出發,又要合符WTO規制基本要求。在補貼法律內容上,設定必要的黃箱補貼條款,將合法的特殊差別待遇和例外條款以法律形式固定下來,增加對農業生產環節和對農業生產者的直接補貼的綠箱法律規定,增強補貼的針對性和集中性。

參考文獻

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作者簡介:

秦琪,女,江西南昌人,江西財經大學財稅與公共管理學院碩士研究生,研究方向:政府行為與公共管理。