在中國構建環境責任保險制度的初探

秦桂芬

摘要環境侵權責任保險是基于投保人與保險人之間的環境侵權責任保險合同,由保險人在特定的環境侵權賠償責任發生時,向受害人支付一定金額的一種責任保險制度。環境責任保險制度因其具有分散風險,及時有效補償受害人的特點,可以比較好的彌補一般侵權理論的不足。環境責任保險制度有著很積極的意義,但是在我國實施的情況并不樂觀,與之配套的相關制度也沒有相應建立起來。本文根據我國國情,提出了一些構想,希望對我國建立環境責任保險制度有所裨益。

關鍵詞環境侵權環境責任保險道德風險

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-001-02

環境因其特性,一旦發生污染事件,涉及面之廣,受害人數之多、造成經濟損失之大,非一般侵權行為能與之相比。如果僅按照傳統的一般侵權責任來處理,將會出現很多難以解決的問題。例如,因污染而造成的損失,全部由污染企業來承擔,企業要么沒有足夠的資金來賠償受害人,從而造成受害人利益的損失;要么因此使自身陷入萬劫不復的境地。

企業因生產經營行為而污染環境、侵害他人人身、財產等權益,并不一定是該生產經營行為違反法律、法規所致,甚至有些行為本身是合法的,是經濟發展,滿足人類需求所必需的。不只企業因其生產經營行為獲得利益,受害人也可以是利益的享受者。如果一味的讓企業全額承擔損失,這將與公平正義的精神相違背。因此,為了平衡受害人與企業之間的利益,同時促進經濟健康有序的發展,筆者認為有必要探討環境侵權損害賠償風險的分擔機制。環境責任保險制度就是在這種背景下應運而生的。

一、環境責任保險的概述

環境責任保險是指以被保險人因污染環境而應當承擔的環境賠償或治理責任為標的的責任保險。環境責任保險由公眾責任保險(CGL) 發展而來。20世紀60 年代以前,環境風險還不突出,環境責任案件較少,因此CGL 保單并未將環境責任損害賠償列為除外責任,到1973 年,幾乎所有的CGL 保單都將故意造成的環境污染和逐漸性的污染引起的環境責任排除在保險責任范圍之外。而將環境責任保險單獨設立為新的險種,被保險人若要分散其環境責任,必須購買專門的環境責任保險。

二、建立環境責任保險制度的必要性

(一)環境侵權的特點

1.侵權人與受害人在能力上的巨大差距。在環境侵權中,加害人多為經濟實力雄厚、科技實力很強的企事業單位,而受害人多為處于弱勢地位,知識水平相對較低且缺少抵抗能力的群體。因此,一旦發生環境侵權行為,以受害人的經濟實力和技術水平基本難以與侵權人抗衡,這就必然使受害人很難從侵權人處獲得賠償,環境侵權行為也難以得到有效的遏制。

2.因果關系上的復雜性。在環境侵權中,加害人往往以環境為中介間接侵害他人權益,而不是直接作用于受害方。環境侵權引起的損害多是多種因素作用的結果,很難分清何者是主因,何者是次因,這就為環境侵權的主體、因果關系的認定等方面帶來很大的困難。特別是在一些環境污染案件中,受害人因為很難證明因果關系,從而使獲得賠償的難度加大,獲賠數額也與實際損失相差甚遠。

3.損害后果的潛伏性。環境受到污染、破壞,由此引發不良后果通常要很久才會暴露出來。環境自身具有凈化能力,在其自凈能力范圍內,污染、破壞環境不會馬上對環境產生根本的影響。只有超過其自凈能力,還繼續向環境排污時才會使環境問題凸顯出來。對人體的侵害也是如此。因此,這是一個不斷積累、沉淀的過程。正是因為損害后果的潛伏性,長期性,所以難以對因果關系、責任主體加以明確的界定,甚至可能影響到受害人及時起訴,從而使其獲得法院保護的權利喪失。

4.侵害對象的廣泛性。環境侵權的對象不像一般侵權那樣侵害的對象單一,人數較少,它一般侵害的是不特定的人或物,涉及面非常廣泛。侵犯的權利也是包括生命權、健康權、財產權以及其他環境權益等內容在內的諸多權利,這使得環境侵權更加特殊。

5.行為并非違法性。很多環境侵權行為具有正當性,它們符合國家有關的環境標準,依照法律的規定來生產、經營,也為社會發展的發展做出了自己的貢獻。但是,因為人類水平的有限性,仍避免不了污染環境,侵害他人權益行為的發生。這些行為并不違法,只是為補償受害人的損失,平衡行為人與受害人的利益,法律規定行為人應承擔環境侵權責任。

(二)環境責任保險制度的功能

1.有助于分散責任。環境責任保險制度,使本來由一個人、一個企業承擔的風險轉為由社會大眾來承擔。一方面,減輕了責任人的負擔,使其不致因承擔賠償責任而造成資不抵債,影響生產生活;另一方面,投保人繳納一定的固定保費后可以將風險轉讓給保險公司,在保險公司賠償的金額不足時,再承擔余額的賠償責任,這就大大加強了責任人的償付能力。

2.有助于保護受害人的利益。環境責任保險的最終目的在于保護受害人的利益,使其損失能夠得到合理及時的補償。建立環境責任保險制度增強了責任人的賠償能力,也使受害人的受償幾率增大。此外,許多國家還規定了受害可以直接要求責任人的投保公司向其支付保險金,這更有助于受害人所遭受損失得到及時的補償。

3.有助于促進科技進步。人的認識水平是一個不斷深入的過程,科技的發展也是一個漸進的過程,因此完全控制生產經營過程幾乎是不可能的,這就難免會出現在生產經營過程中侵犯他人權益的情況發生。如果沒有環境責任保險制度,一旦出現侵權行為就由責任人賠償全部損失,生產者可能會擔心高額的賠償而不愿意采用新技術、新工藝、新方法進行生產,從而阻礙科技的進步和社會的發展。反之,通過參加環境責任保險,投保人可以在保險公司的保障下積極開展新業務,研究開發新工藝,從而推動科技的進步。

4.具有一定的社會再分配功能。環境責任保險特別是強制責任保險,在一定的領域內,具有類似于二次分配的功能。財富的所有人通過購買保險支付保費,將一部分財產轉移到保險公司,保險公司收取眾多投保人的保費后,建立保險基金,對受害人的損失予以賠償,使受害人獲得一定的經濟補償。豍這在某種程度上可以看作社會財富再次在不同的主體間進行分配,從而維護弱者的利益。

三、環境責任保險模式的選擇

目前西方各國較為典型的模式有以下幾種: 德國《環境責任法》兼用強制責任保險與財務保證或擔保作為環境損害的保障制度;美國《資源保全與恢復法》實行強制保險制度;法國及英國等國家則以任意責任保險為原則,僅在法律有特別規定的場合才實行強制責任保險。這些國家實行環境責任保險概括有以下幾個特點:第一,實行強制責任保險制度的國家占多數,以任意保險為主的國家相對較少;第二,環境責任保險制度能在西方各國有效的運行,除了保險市場發展良好,各國的經濟實力雄厚外,政府也需要提供一定的財政支持;第三,各國的環境責任保險業均采用保險集團聯合承保的模式;第四,環境責任保險的承保范圍不斷擴大,由原來只承保突發性事故擴大到逐漸承保漸進性事故。

我國環境責任保險應采取何種的模式,筆者堅信必須依據我國具體的國情來確定。環境責任保險制度無論是采用強制保險還是任意保險,都必須具有其一定的基礎才可以運作得良好。強制環境責任保險制度必須要求政府擁有雄厚的經濟實力、健全的法律制度、其他行之有效的配套設施,才可能使該制度發揮其應有的功效。而任意環境責任保險則要求有發展得良好的商業保險市場、保險公司對環境污染評估達到一定的水平、企業的保險意識高等要素。根據我國的實際情況,經濟實力不足以要求所有的企業都強制投保環境責任險。另一方面,我國的責任強制保險業發展比較晚,許多制度都還沒有健全。在這種情況下即盲目強制所有可能產生污染的企業都投保,是不切實際的。

因此,筆者建議應根據中國的實際情況、行業的特點來建立符合本國國情的環境責任保險制度。在產生環境污染和危害最嚴重的高危行業實行強制責任保險。高危行業一般是指使用危險物質作為生產原料的企業;排放有毒污染物或者其他危險廢物的企業;位于環境敏感區的排污企業;危險廢物集中處置場所的經營管理單位;生產具有劇毒特性的危險化學品(如砒霜)的企業;民用核設施的經營單位。豎具體如石油、化工、印染、采礦、水泥、造紙、皮革、火力發電、煤氣、核燃料生產、有毒危險廢棄物的處理等行業。而在其他污染相對較輕的行業,政府則給以積極引導,促使企業自愿購買環境責任保險。

四、環境責任保險制度的實施所需要的配套設施

環境責任保險制度的有效實施必須有相關配套設施加以輔之。筆者認為,在我國要建立環境責任保險制度,必須有以下幾個相關方面與之配套才會充分發揮它的功能。

(一)基本制度層面

法律法規的完善是建立環境責任保險制度的基礎,也是環境責任保險社會化、法定化的先決條件。首先,應該根據我國的實際、我國保險業的發展情況,制訂具體的有關環境責任保險的法律法規。借鑒已經在我國運行的油污損害賠償責任和海洋石油勘探開發污染損害賠償責任的具體規定,在相關的環境法中加以規定環境責任保險的種類、范圍、歸責原則、責任限額以及免除責任等情況。其次,借鑒已經運行良好的交強險制度,設計符合環境侵權責任特點的特定險種、保險費率、激勵和懲罰措施等制度。再次,吸取90年代在我國的大連、沈陽、吉林、長春等部分地區試行環境責任保險制度成效不大的教訓,制定適合本國國情的,行之有效的環境責任保險制度。

(二)政府應采取的措施

環境責任保險風險系數難以評估,一旦造成損失,償付金額巨大。保險企業也是盈利的企業,如果是獲利微薄或者不獲利甚至虧本的事情,保險企業將不會去做。鑒于環境責任保險業的重要,政府有必要對保險企業采取一定的鼓勵措施。如對保險公司的環境責任保險收入這一項目采取稅收優惠或者免稅政策。從征收的排污費或者其他環境費用所形成的資金中,拿出一部分注入保險公司,給保險公司一定的財政后盾。同時通過法律或者其他規定,限定該項資金的用途僅限于支付環境侵權責任賠償,不可挪作他用。

(三)改進保險公司的運作方式

企業的生產流程、生產技術、廢棄物質的處置等企業內部信息均只有企業才熟悉,且許多屬于企業的商業秘密,由企業嚴格控制,不為外界所知。對企業的污染控制,風險處理進行評估需要很高的技術水平,一旦發生保險事故,賠償數額巨大,所以保險公司均不敢輕易承保。鑒于環境責任保險諸多重要意義,完善評估機構,賦予其一定權利是非常必要的。筆者建議可以借鑒法國的做法,由本國的保險公司與外國的保險公司一起聯合承保,在其內部設置技術委員會,并加強對投保人采取防治污染措施的監督。這一制度一方面可以擴大承保的范圍,增加保險公司資金的來源從而增強償付能力;另一方面可以引進外國先進的技術,提高評估機構的水平,提升保險公司承保環境責任保險的自信。此外,一些學者還建議由中國政府出面,聯合中國信用好、資金雄厚的幾家、幾十家保險公司來聯合承保環境責任保險。這樣,可以集技術、資金于一體,提高保險公司評估風險,承擔賠償責任的能力。

(四)對投保人的制裁措施

不少學者擔心,企業把責任風險轉移給了保險公司后,可能引起企業的道德風險。所謂道德風險,通常認為“因保險而引起之幸災樂禍的心理,即受保險契約上利益者或保險者在其內心深處所潛伏期望危險發生或擴大之私愿。”……“道德危險若不見諸行為,不過為良心問題。”另一方面,風險社會化,用無辜大眾的錢,來為污染企業買單的做法違背公平正義原則。因此,筆者建議因根據污染企業對發生污染的主觀態度的具體情況來制訂制裁措施,以遏制對社會不利行為的發生:(1) 對于故意污染的行為,保險公司不予承保。在行為人承擔了賠償責任之后,根據企業因此而獲得的利益,再處以懲罰性賠償。懲罰性賠償金的數額以企業不采取措施而獲得的利益為標準。(2)對于因過失導致環境污染的,由保險公司賠付后,不足部分由企業承擔。此外,依據企業自身存在過錯大小,再對其處以懲罰性賠償。(3)對企業無過錯僅因為法律規定應當承擔賠償責任的污染事件,由保險公司賠償了受害人的損失后,企業將不再承擔賠償責任。這有助于促進企業采用環保設施,采取清潔生產工藝。