合法性的博弈:如何在弱勢群體中建立政府的行政權威

韋鵬翔 萬國威

摘要任何時代的行政權威均是建立于合法性基礎上的自然博弈,政府的行政權威一旦建立,就意味著群體內部對行政行為的作用強度與作用范圍業已達成了某種潛在的默契。本文認為正是由于弱勢群體基于價值層面上的合法性受到了來自政府的不公正規束,造成了在這場合法性自然博弈中,行政權威無法柔性的介入到弱勢群體之中。只有通過高效的制度建設,改變組織管理的既定思維,才能在行政權威的建立過程中呈現出平穩的態勢。

關鍵詞合法性博弈弱勢群體行政權威

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-221-02

一、從行政權威的歷史沿革看合法性的意義

從歷史上來看,行政權威在其沿革的任何階段,均是圍繞著合法性的辯護所展開的。從前行為主義開始,合法性的問題就是行政權威的堅定基石,是為行政權威提供基本價值準則的源源動力。

(一)前行為主義階段的行政權威塑造

行政溯源于政治,因此,早期的行政權威實際上就表現為對政治與宗教的合法性的辯護。柏拉圖和亞里士多德將其研究嫁接在實際的政權統治上,將城邦中的政治統治權威含納入了行政權威,并對威權統治進行了濃墨重彩的合法性辯護。古羅馬時期,斯多哥學派的代表人物西塞羅將權威仍然安插在統治階級和歷史痼疾之中,其價值傾向也明顯的沿襲了古希臘的權威塑造傳統豍,把統治階級的合法性理論進一步深化。阿奎那神學政治學的出現則在很大程度上將權威提高到了一個新的領域。宗教的合法性代替政治,成為這一時代行政權威的主導。伴隨著宗教的破裂與衰敗,國體論的代表劃分為了兩個不同的價值取向,一種以霍布斯、不丹的國家主權論為依托,其行政權威建立在傳統的以帝王為代表的王權政治權威之上;另一種以洛克、孟德斯鳩為代表,其行政權威的塑造穿插在一種空想的契約關系的基礎之上。兩者的分離雖然在社會發展中產生了激烈碰撞,但其針對合法性提供的說明卻始終沒有間斷。

(二)行為主義時期的行政權威塑造

行為主義時期的行政權威塑造依舊體現了濃厚的合法性辯護。嚴格來講,政治行政的分離確實在行為主義科學產生之前,但是其基本思想卻在之后迅速為后者無價值判定的基本理念所完全吸納,行政權威獨自脫離政治權威而成為行為主義者研究的一個單獨存活的個體,它所釋放出的能量也迅速占據了整個公共領域,不但打破了經濟權威、政治權威與社會權威的干擾,甚至強大到能夠左右后者的發展。

(三)后行為主義時期的行政權威塑造

上世紀60年代末,后現代主義和后行為主義的悄然興盛,與其說是對經濟不滿而造成的社會情感和社會知覺的大變遷,不妨將其說成是對行政權威舊體形式的不滿與反叛,是對“古典自由主義”的理性價值回歸。伊斯頓將價值的朽木變成為了行政權威新生形式這支新枝椏,將公共領域的環境中充斥上了甚至經濟因素都不可更改的價值反思與認同,使行政權威隱化為了一盞枯暗的理性之燈,在公共服務領域得到了另一種升華。從社會思潮的方向來審視,撒切爾、里根代表的舊保守主義與布萊爾、布什所代表的新中間主義將行政權威的合法認同重新定位在保障個人基本權利的基礎上,這就將行政權威的訴求歸結為個人自由的維護。行政權威最終走上了治理、善治與公共服務相結合的權威塑造形式豎,而其圍繞的核心,依舊是故有的合法性體系。

二、圍繞合法性展開的博弈與博弈失范

既然行政權威的基礎是合法性,那么不難得出,當前形勢下建立良好有序的行政權威,絕對離不開主客體間圍繞合法性的博弈過程。換言之,就是因為存在了政府與弱勢群體圍繞合法性的爭議,才導致在這場行政權威的建立過程中出現了某種危機。而這場關于合法性的爭議的根源,或者說政府與弱勢群體間博弈失范的根源,則是由于政府的行政權威只有組織內部的認可,缺乏制度上的認可。

(一)博弈的基礎

潛在達成的默契,是政府與弱勢群體圍繞合法性展開博弈的基礎。政府在構建行政權威進程中,就客觀實現了自我圈定的領地與公民地域之間的明顯區分。換句話講,無論是政治、宗教還是價值體系的關于權威的解釋方式或解決方式,其中都暗含了一種明顯的假設:政府行政權威一旦樹立,就意味著群體內部對行政行為的作用強度與作用范圍業已達成了某種潛在的默契,而這種默契隨即上升到不可侵犯的程度,并進一步與公民發生作用。行政權威的樹立不因弱勢群體的意愿而發生轉移,而是政府與其“協定”的結果。這樣,在實際的執法進程中,雙方均認可這種邊界,從而在不同的視角下參與社會的發展。

(二)博弈的源起

圍繞合法性而進行的爭奪,就是由于在博弈中的危機心理造成的。從哈貝馬斯在《合法性危機》中闡述的合法性歷史發展中不難看出,合法性是個人的心理認同,假定把對合法性的信念視為一種與真理沒有內在聯系的經驗現象,那么,這種信念基于確立一些顯而易見的理由就只具有心理學的意義。這些理由能否足以維護對合法性的既定信念,全依賴于制度化的偏見和所討論的團體的可觀察到的行為處置。合法性的價值思考所呈現的的確是行政權威發展的的潛在決定因素,而正是這種對合法性價值的思考,直到今天仍然在行政權威中占有明顯的優勢。危機是伴隨合法性價值而自然產生的豏,它在行政權威的發展脈絡中起到了明顯的動力源作用,為行政權威的歷史更替提供了本質上的支持?？梢哉f,正是由于弱勢群體的危機心理,造成了行政權威傳遞進程中的出現了兩個主體并驅,共同爭奪合法性解釋的現象,而這一現象則徹底打破了政府對行政權威合法性的一貫專屬權,造成了強大的沖突。

(三)危機心理的成因

恰如上文分析,那么,關乎危機心理的研究就成為影響這場合法性博弈的重中之重。弱勢群體危機心理形成的成因主要源于其內部的被剝奪感。弱勢群體在形成之初,就是由于一種基于不平等態勢下的利益分配造成的;在這種資源、技術決定的基礎上,弱勢群體面臨著兩個的大沖突。一是依托資源、技術的分配并沒有得到其完全的認可,甚至被臆造為對其進行蒙蔽下的剝奪行為;二是由于資源、技術具有很強的壁壘性,在短期中,弱勢群體無力改變自己弱勢的地位,使社會流動的自然速率降低,這客觀上也造成了弱勢群體心理上的重大沖突。在這種沖突中,弱勢群體基于社會角色的思考發生了明顯的嬗變,將一種剝奪的心理狀態固化到了認識世界的范疇中,產生了強烈的內部被剝奪感。當城管部門的執法進一步刺激了其瀕臨爆發的危機臨界點時,這種壓抑的危機心理就容易在瞬間爆發。

(四)博弈的失范

危機心理的形成與存在,只為政府與弱勢群體圍繞合法性的爭議提供了基礎,為博弈過程提供了條件,但并不足以誘發博弈的失范。失范并不是由于危機心理造成的,而是由于政府不規范刺激造成的。而這種不規范,是建立于制度認同缺乏的基礎上的。政府在行政權威塑造過程中,往往對自身行為的合法性進行先期的解釋,一般而言,這種合法性的解釋只具備組織上的認同,而不具備制度上的認同。反觀當前,中國城管部門等直接執法機構,在這場與弱勢群體的博弈中,只實現了從法律條件下將政府意志上升為制度的過程,而嚴重缺乏了將制度建設回歸本位,遵循制度建設相關原則,并使特殊利益群體予以接納的過程。而這樣一種看似合法的制度建設,實際上使這場合法性博弈暴露在制度保護的甲殼之外。結合危機心理,可以看出,政府合法性博弈的失范不是建立于弱勢群體既已存在的危機心理,而正是建立于合法性解釋只具有的組織認同。

三、制度缺失下的合法性博弈過程

從政府與弱勢群體關于合法性博弈的狀態不難看出,合法性博弈是既存于政府與不同群體間的重要的沖突因子,但它是在合法性失范基礎上才會予以爆發的。而這種爆發的過程,也是在制度缺失條件下才能夠完全顯映的。危機心理導致的博弈過程,是建立于危機心理的形成基礎上的反映過程,是一種系統化的作用過程。據此,本文將運用戴維·伊斯頓的分析方法強化對危機心理導致博弈過程的分析。在《政治生活的系統分析》一書中,伊斯頓主要強調了輸入、輸出、環境、反饋四個基本的要素豐。依照他的分析,筆者在調查中也進行了行政權威接納過程中系統的研究,下面將從輸入、環境兩方面來論證。從輸入過程來看,在當前以政府為主導的政治系統中,它們傾向于一種穩定的、可持續的力量來支撐其完成政治目標。行政權威形成的過程是一種顯性化的對行政能力的支持,由此更加需要規范為一種持久的輸入性的行政思維。從環境來看,政治系統的接納能力受到了環境的巨大牽制,受到當地政治資源的深刻影響,并與政治系統發生著交互行為。行政權威的本質正是依托于政治系統對外部環境進行改造,而這種缺乏制度原則與制度適應度的改造,很容易侵害特殊群體的基本利益和既定法則,導致制度在環境中喪失主體地位。從上述兩方面,可以看出,關于合法性的辯護在系統中由于缺乏制度的強力支持,很容易喪失輸入與環境的不便,進而引起輸出的不暢。

四、行政權威制度化建設的原則

(一)正義原則

布萊恩在《正義諸論》表示,“所謂爭議,就是不同利益團體的價值辯護”豑。羅爾斯在《正義論》中也闡述了兩個基本的正義原則。行政權威的維護正是基于不同團體價值沖突的調整和調和,其真正的價值是維護社會所公認的正義原則,就像奴隸社會中奴隸的正義性與封建社會農民的正義性一樣,行政權威所依托的基礎正是這些帶有普遍可接受能力的正義;而正是這些正義,構成了其心理上的可接受法度,即前文所言的合法性價值。由此,我們可以得出,要想持續維護行政的權威,必須無條件服從于當前社會正義原則的安排,服從這種歷史沿革而來的天然制度而絕非建立在人為法則的基礎上。

(二)自由原則

“自由是人類文明的最重要成果”,自人類產生以來,自由就依附于人的本體而存在。哈耶克在《自由憲章》中坦言了對利維坦似的國家的擔憂,諾齊克在《無政府、國家與烏托邦》中也認為應當將行政限制在個人權利的邊界之外豒,限制在道德體系之外。他們的擔憂并無可厚非,由于行政權威具有自我膨脹的特性,因此,在其發展進程中,它極為可能侵犯自由的邊界,將自由剔除出時代的進程中,違背合法性價值,造成權威主義的分配。所以,在遵循自由原則的基礎上來實現行政權威,是當前政府行政的必然選擇。

(三)適當原則

行政權威的功能是有利有弊的,它一方面可以強化行政效果,保持政府的行政效率,另一方面又可能侵犯公民的主體地位,造成行政權力的泛濫。所以,要想從根源上維護行政權威的價值與利益,政府就需要在一定程度上合理利用行政權威的優勢,避免其劣勢,這樣,適度原則顯然應當為政府所接受。

五、行政權威的制度建設方向

(一)行政權威制度建設的定位

從上文的論述可以看出,行政權威既然要建立在系統化原則和正義原則的基礎上,那么,其定位也就相當明確。在現階段,不妨可以這么說,行政權威應當建立在人的基本權利的基礎上,建立在系統反映人們要求與支持的基礎上,建立在合法性認同的基礎層面,建立在新公共管理與公共服務的基礎上。社會發展使行政權威有著不同的含義,被賦予不同的價值抉擇,而這些也正是當前政治系統得以發揮作用的根本價值前提。

(二)政治系統對行政權威的再造

后行為主義時代以來,價值判斷已經代替了傳統的“價值中立”原則成為新的時代認同。沃爾多在引領的新公共管理時,也將社會公平與社會正義作為了對政治系統公共行政的基本認同。同時,權威主義行政已經伴隨著時代的沒落而被民主行政所代替。行政權威在新時代不但沒有再次表現出對傳統政治利益執行的依附,而且也重新將自我定位、民主精神、正義原則、系統分析、合法性基準重新搬上了歷史舞臺。政治系統對行政權威的再造越發與基本價值取向相連接,也表現出了基本價值衡量尺度的作用。