農村土地承包經營權登記制度的法律探討

于文文

摘要農村土地承包經營權登記制度是農村土地制度改革中必不可少的重要組成部分,是中國最新的農村土地制度之一。現行的土地承包經營權登記制度卻并不完善,本文在完善農村土地承包經營權登記制度方面提出了幾點建議,旨在從法律層面探討一下農村土地承包經營權登記制度。

關鍵詞農村土地承包經營權登記制度法律

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-294-02

土地是農民生活的基本保障,是農村經濟社會穩定發展的基礎。隨著我國城鄉一體化建設的發展和農村土地制度的不斷完善,土地問題越來越成為農民關注的焦點。在農村的一切土地問題中,土地承包經營權因其關系到農民最基本的日常生產、生活,已經成為廣大農村公民最為關心的熱點問題之一。1986年我國的《民法通則》就對土地承包權做出專門規定,奠定了土地承包權無可質疑的合法性。2003年施行的《農村土地承包法》,全面規定了與農村土地承包經營相關的各項主要內容,強化了土地承包權的效力及對承包經營權的保護。2007年10月1日正式實施的《物權法》,對于一些在《農村土地承包法》 中比較模糊的問題作出了更為明確的界定和規范。

一、農村土地承包經營權登記制度是農村土地制度改革的重要組成部分

穩定和完善土地承包關系,保障農民土地承包經營權,是黨的農村政策的基石,是促進農業發展,保持農村社會和諧的制度基礎。因而,建立健全農村土地承包經營權登記制度是農村土地制度改革中必不可少的重要組成部分。農村土地承包經營權登記制度作為中國最新的農村土地制度,盡管在某些方面還不是很成熟,但是卻有著自己獨到的積極作用:

首先,建立農村土地承包經營權登記制度是促進農村土地合理有序流轉的制度保障。農村土地承包經營權登記是記載關于土地使用權信息的過程,它為個人或組織處置土地使用權提供了安全可靠的基礎,具體表現在:第一,農村土地承包經營權登記制度能有效地促進土地使用權的界定與保護。國家通過登記使得土地使用權界定與保護的成本變低,具有明顯的規模優勢。另外,國家比農村集體更愿意賦予農民更加完整的土地農作權、收益權與部分處分權,因此農村土地承包經營權登記有利于保障農民獲得較完整的法定土地承包經營權;第二,農村土地承包經營權登記制度提高了農民對法定承包經營權的認知程度。長期習慣性的土地行政調整以及農村集體對農用地流轉的嚴格限制和干預造成了農民關于農村土地處置權的模糊意識。而農民通過登記取得農村土地承包經營權證書就有可能獲得更多關于農村土地合法流轉權利的知識,對承包經營權穩定性與通過市場方式處置農村土地承包經營權的信心更大,從而參與到農村土地市場流轉中去;第三,農村土地承包經營權登記制度降低了土地流轉費用。土地登記的最大功能就在于降低土地交易費用,擴大交易規模與交易范圍。沒有農村土地承包經營權登記制度,交易雙方就不得不借助于農村集體力量對交易進行承認與保護。而通過承包經營權證書, 農民便可以與交易者直接共同享受國家保護的農村土地使用權,農村土地流轉由雙方自行決定,豍不必再經集體同意,這樣就簡化了交易程序,既節省時間,也降低費用。總之,農村土地承包經營權登記制度突破了農民與集體之間的債權性質的合同關系,農民合法流轉權能夠有效對抗集體干涉,保證流轉的自由,提高了農村土地交易雙方的信心,從而促進了農村土地合理有序的流轉。

其次,建立農村土地承包經營權登記制度是保護農民土地合法權益的根本途徑。農村土地作為一項重要的不動產,只有通過登記的方式才能實現土地作為一種資產、一種財產權利的價值。因為登記制度的功能就是確定某項財產權利歸誰所有,登記記載的權利人,實際上就是對權利的歸屬主體在法律上的確認。通過對農村土地的承包經營權登記,可以使農民獲得對農村土地的物權的法定效力。表現在:一是以物權的排他力保障農民對土地享有充分的合理使用權;二是以物權的請求權保障農民的合法權益不受侵犯;三是以物權法定原則保障農民對農村集體土地享有的權利明確、具體,不受非法侵犯。經過登記可以將農民對農村土地的各種權利和義務以法律的形式固定下來并公之于眾。通過建立農村土地承包經營權登記制度,依法明確農民集體土地所有權的主體地位,明確農民與農民集體土地所有權的法律關系,依法確認農民長期而穩定的土地使用權及其范圍,切實有效地保障農民土地合法權益,是保護農民的根本利益,貫徹落實黨的建設社會主義新農村政策的需要。同時,有利于從根本上解決農村土地權屬糾紛,消除影響農村穩定的消極因素。

再次,建立農村土地承包經營權登記制度有利于實現國家對農村土地的規范管理。農村與城市不同 ,土地使用權長期以來在農村地區一直受到冷落,原因就在于農村土地登記制度一直處于薄弱和被忽視的狀態,缺乏有效的管理手段使得農村土地管理工作無法展開。因此,理順農村土地承包經營權關系,加強土地權屬管理是解決農村長期存在的土地問題,依法實施農村土地權屬管理的突破口。土地承包經營權登記所提供的較充分的現勢信息對改善國家土地管理效果,降低調控成本具有積極意義。土地承包經營權登記提供的土地信息為國家準確擬定土地稅率、平等征收稅收提供了必需的依據,為實現土地稅收征收的國家公平與效率、國家收入最大化提供了必要保障。因此,建立農村土地承包經營權登記制度有助于農村土地管理工作的全面到位,有助于保證各項管理手段的充分落實,有助于實現土地登記的統一性,是加強國土資源統一管理的一項重要措施。

二、目前農村土地承包經營權登記制度存在的不足

作為農民重要的財產權利,土地承包經營權與農民的生產生活息息相關。隨著《農村土地承包法》的頒布實施,土地承包經營權制度走向成熟,《物權法》的出臺更是奠定了土地承包經營權的物權地位,使得我國農村土地權利體系更加完整。但是,與之相對應的農村土地權利登記制度卻并不完善。其中,又以土地承包經營權的登記最為典型。登記的公示作用和公信力是以健全的制度為基礎的。不健全的登記制度反而會破壞登記的作用。現行的土地承包經營權登記制度的不足之處主要表現在以下三個方面:

第一,土地承包經營權登記制度在應對土地承包經營權的權屬沖突方面存在不足。土地承包經營權登記制度中并沒有對同一塊土地的土地承包經營權的沖突作出處理,不利于確定土地承包經營權的權屬。現實中,可能存在一塊土地上設定兩個以上的相互沖突的土地承包經營權的現象,如發包方就同一土地簽訂兩個以上承包合同,承包方均主張取得土地承包經營權,這種情況怎么處理?其權利次序與登記是否有關聯?《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十條對此作了以下規定:(一)已經依法登記的承包方,取得土地承包經營權;(二)均未依法登記的,生效在先合同的承包方取得土地承包經營權;(三)依前兩項規定無法確定的,已經根據承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包經營權,但爭議發生后一方強行先占承包地的行為和事實,不得作為確定土地承包經營權的依據。但這只是一部司法解釋,法律并沒有對此作出規定,鑒于土地承包經營權的重要性,應在法律方面完善這部分的規定以應對現實生活中復雜多變的情況,從而維護農村的穩定和諧。

第二,土地承包經營權登記制度在權利救濟機制方面存在不足。土地承包經營權登記制度中并沒有健全的權利救濟機制,不能有效保護權利人的土地承包經營權。這主要表現在對于登記錯誤導致的權利受損,并沒有相應有效的救濟途徑。如《農村土地承包經營權證管理辦法》在第十一條中規定了農村土地承包當事人對錯誤登記的申請權,但是卻沒有規定申請更正登記的條件和程序。如果此時采用登記生效主義,一旦登記錯誤,登記的公信力必然導致原權利人由此喪失權利,在這種情況下,法律必須要給權利人提供契機,使得權利人可以運用法律手段維護自己的合法權利,從而使得真實權利狀況與登記簿記載的權利狀況相互一致。可見此時更正登記和異議登記是不可或缺的,豎但是現行的土地承包經營權登記制度對此卻是缺乏的,這是法律上的一個漏洞,這樣的漏洞必然導致登記制度公示公信力的弱化。此外,當主管部門不按規定登記、頒發農村土地承包經營權證書時,申領證書的主體如果對主管部門處理證書申領的決定不服,卻也求助無門,因為目前土地承包經營權登記制度中也沒有恰當的行政救濟途徑,這也是法律上的漏洞。

第三,土地承包經營權登記制度的法律規范亟待進一步完善。作為規范農村土地承包經營權登記的重要規范性文件,《農村土地承包經營權證管理辦法》僅屬于農業部頒布的部門規章,效力等級較低,人民法院審理土地承包糾紛時,該辦法不能被作為裁判的直接依據,其只能參照適用。這導致的后果是,現行的土地承包經營權登記制度不能明晰權屬,解決糾紛,其在糾紛發生之前不能有效保護權利人的權益,規避風險,在糾紛發生之后,又可能出現權利救濟匱乏、糾紛不能及時解決的局面。

現行的土地承包經營權登記制度本該在確定權利歸屬、解決權利沖突中發揮重要作用,但由于存在這些不足,致使現實中的登記制度顯得蒼白無力。綜上所述,現實的需要以及公示公信原則的要求使土地承包經營權登記制度的完善都顯得刻不容緩。

三、完善農村土地承包經營權登記制度的幾點建議

針對上面提出的現行土地承包經營權登記制度的幾點不足,本文在完善農村土地承包經營權登記制度方面有以下幾點建議:

第一,明確土地承包經營權登記制度在應對土地承包經營權權屬沖突方面的法律規定。從法律層面上完善這部分的規定,明確這種情況該怎么處理、其權利次序與登記又有著什么樣的關系等等。另外,可以建立農村土地產權數據登記的數據管理信息系統,將農村土地產權登記的數據編輯入庫,從而可以使公眾在因特網上查詢有關土地權屬的信息,增強土地產權歸屬和流轉的透明度,這將為農村土地承包經營權登記制度的建設和管理提供重要基礎依據并推動其權屬管理不斷規范化。

第二,完善土地承包經營權登記制度的權利救濟機制。土地登記的法律效力是指土地經登記之后所產生的法律效力。土地登記具有公示力和公信力,不問當事人行為在實體法上有無撤銷或者無效的原因,也不問第三人為善意或者惡意,均發生不可推翻的效力。但是一旦登記出現錯誤,也應有相應的救濟機制,即完善土地承包經營權登記制度中的更正登記和異議登記。另外也應完善土地承包經營權登記制度中的行政救濟途徑,即為不服主管部門行政行為的公民提供一種行政救濟途徑。

第三,完善土地承包經營權登記制度的法律規范。長期以來我國對土地采取嚴格的管理方式,以土地使用權為中心的權利交易受到嚴格的限制。同時由于我國土地登記立法的主要功能側重于對土地的行政管理,因而對于土地使用者的合法權益保護,促進土地資源的合理配置和流動等方面的力度不夠。應當盡快制定一個全國性的土地登記法,完善土地登記法律制度,將現有的登記規則上升為法律以增強其強制力。

第四,建立全國統一的土地登記機關。由于我們長期以來將土地產權登記作為行政機關的職能,而不是一種權利歸屬的公示方法,過分強調國家利益,強調行政管理。在我國經濟體制轉軌時期國家利益又多為部門利益所代替,形成部門利益之爭,從而造成了土地權利的登記與行政機關的設置與職能合一的問題。由于多個行政機關負責對不同種類和形態的土地上權利進行管理,由此形成了多個登記機關負責登記的現象。這種現象不利于土地承包經營權登記制度的發展與完善,因而有必要建立全國統一的土地登記機關。

總之,農村土地承包經營權登記制度是政府增強對農民合法土地權益保護, 改變農村土地長期性投入不足與流轉不充分的局面而引入的一項制度安排。它也的確在保護農民合法土地權益、提高農戶土地產權穩定性預期、降低農村土地交易成本等方面起到了顯著作用。但是目前農村土地承包經營權登記制度建設還處于萌發時期,要實現對農民合法權益的根本性保護,有待于進一步完善農村土地登記制度,建立真正意義上的土地登記管理體系。尤其應在農村土地登記機關改革、登記信息標準建立以及權屬變更登記強化等方面加大投入,使農村土地登記制度真正適應市場經濟條件下農村土地要素高效與可持續配置的需要,從而推進中國農村土地制度改革。