淺析跨國銀行存款保險制度的建立及對我國的法律啟示

李 苗 張基輝

摘要存款保險制度是各國進行金融監管的主要方法之一,建立跨國銀行存款保險制度是防范金融風險、保護存款人利益、維護金融秩序穩定的重要環節。本文從建立跨國銀行存款保險制度的必要性入手,分析了國際上尤其是歐盟設立跨國銀行存款保險制度的方式,并對我國建立跨國銀行存款保險制度提出了法律建議。

關鍵詞跨國銀行存款保險法律啟示

中圖分類號:F831文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-142-02

一、建立跨國銀行存款保險制度的必要性

存款保險制度又稱為存款保險體系,是指符合條件的存款類金融機構,按照一定的比例向專門的存款保險機構交納保險費,在投保機構出現支付危機或破產清算時,存款保險機構向其提供流動性資助或者代表破產機構在一定限度內對存款者支付存款的一種保險制度。對銀行予以救助從而保護存款人的利益,是設立存款保險制度的最終目的。存款人與銀行相比,處于弱勢地位,但存款保險機構與銀行相比,則處于強勢地位。存款保險機構就是通過這種強勢力量來調整存款人與銀行之間的不平等關系。正如巴塞爾委員會在《有效銀行監管核心原則》中所指出的:存款保險與適當的退出程序結合在一起,可以使銀行監管者有更多的允許銀行倒閉的自由。①現代意義上的存款保險制度出現于20世紀30年代的美國金融大恐慌時期。當時,美國出現多家銀行破產,嚴重影響了金融系統及社會經濟的穩定。因此,美國國會于1933年通過《格拉斯-斯蒂格爾法》,從而創立了存款保險制度。

在經濟全球化和金融一體化的今天,不論是資本的國際化流動,還是國際經濟活動中支付的順利進行,都離不開跨國銀行的作用。作為金融業的重要部門,跨國銀行是全球經濟得以正常有序運轉的重要基礎之一。跨國銀行不同于國內銀行,一般是指在兩個或兩個以上國家或地區設有分支機構或附屬機構,從事國際貨幣信用經營,境外業務占有一定比例,并在一個決策機構下進行經營活動的銀行。由此可見,跨國銀行的經營活動涉及到多個國家,而一旦其經營出現問題,就會直接損害到相關債權人的利益,更會釀成全球性金融危機,乃至世界性經濟危機。因此,對跨國銀行建立存款保險制度,用法律與經濟的方法來防范危機惡化,是對跨國銀行進行救助的重要手段。

二、跨國銀行存款保險法律制度的構建

對于跨國銀行來說,建立行之有效的存款保險制度并非易事,面臨很多問題,如對跨國銀行應采取何種投保方式及何種組織管理形式、存款保險的范圍如何、跨國銀行應在母國還是東道國的存款保險機構投保、位于不同國家的存款人能否得到同等清償,等等。目前,國際上對這些問題并沒有統一的規定,各國有不同的做法。一些國際機構也試圖建立這方面的國際規范與指導原則,如國際清算銀行的金融穩定論壇(FSF)于2001年9月經過多次征求意見后發布的《關于建立有效存款保險制度的指引》,國際貨幣基金組織的《存款保險制度的最佳實踐原則》,以及歐盟1994年發布的《歐共體存款保護計劃指令》。下文將對國際上尤其是歐盟對跨國銀行存款保險制度的建立方式加以分析。

(一)對跨國銀行采二元制的存款保險制度

對跨國銀行采取何種形式的存款保險制度,不同的國家有不同的做法。如美國堅持地域原則,即將本國銀行和設在本國的外國銀行分支機構及附屬機構都納入存款保險體系,但并不包括本國銀行的海外分支機構。但如果美國銀行的海外分支機構在美國吸收外國存款的,仍然應當被納入美國的存款保險體系。與美國不同,德國與日本將本國銀行的海外分支機構也納入保護的范圍。日本與比利時則將本國境內的外國銀行分支機構與附屬機構排除在保護的范圍之外。

從總體上來看,對跨國銀行應采用二元制的存款保險制度,即母國規則和東道國規則相互補充。歐盟對于跨國銀行就采用二元制的存款保險制度:首先,對在東道國的分支機構應適用“母國規則”,即它們必須按照母國存款保險制度的相關規定參加母國的存款保護計劃,豎而且母國存款保險機構所承擔的分支機構的存款人的擔保金額至少等于其向總行存款人提供的保護金額。其次,當東道國存款保護計劃提供保護的水平或者范圍,包括保險比率高于母國的保護水平時,分支機構可以自愿參加東道國的存款保護計劃以補充母國存款保險的不足。豏而當跨國銀行分支機構據此原因要求參加東道國的存款保護計劃時,東道國應與母國就向分支機構存款人賠付建立雙邊的規則和程序。《歐共體存款保護計劃指令》對此做出了一些指導性原則,包括:第一,東道國的存款保護計劃必須擁有完全的權利對參加其存款保護計劃的信用機構施加本國的目標和適用本國的規則,能夠要求這些信用機構提供相關信息,并有權向母國當局核實這些信息。第二,當母國當局宣告不能支付存款時,東道國存款保護計劃必須滿足東道國存款人補足賠償的要求。在此之前,東道國存款保護計劃保有完全的權利來根據自己的標準和程序核實存款人的權利。第三,母國和東道國的存款保護計劃之間應當充分合作以確保存款人能夠及時、如數獲得存款賠償。第四,東道國存款保護計劃有權就提供的補足性存款保護向分行收取合理的費用,但確定費用時必須考慮該分行已得到其母國存款保護計劃的保護。而且,無論母國存款保護計劃是否已經確實賠償了東道國境內的存款,東道國存款保護計劃的責任僅限于它所提供的超過母國存款保護的那部分。豐此外,在堅持母國原則下,如果東道國的存款保險系統提供補充擔保,應避免對受保險的存款進行重復賠償。母國已提供存款保險的,在考慮稅收與保險費時應予減免。

(二)存款保險機構的組織管理形式

綜觀世界各國存款保險機構的組織管理形式,基本可以分為三種:一是官辦型存款保險機構,如美國于1934年1月1日成立的聯邦存款保險公司(FDIC),在最初成立時的資本一部分來自美國財政部的撥款,另一部分由聯邦儲備銀行認股解決,但這種股票沒有選舉權,也不參加分紅;二是由官方和銀行界合辦的存款保險機構,如日本1971年4月公布施行了《存款保險法》,并于同年7月設立了“存款保險機構”,其資本來源于日本政府、銀行和民間金融機構;三是由銀行同業合辦的存款保險機構,如英國、瑞士等國的存款保險制度就是在銀行界行業內部形成的,實行的是行業性存款保險體制。

(三)投保方式

從存款保險的投保方式上看,一般有強制、自愿、強制與自愿相結合3種方式:強制方式要求所有符合投保條件的金融機構都必須參保,如英國、日本、加拿大、荷蘭等;自愿方式是指金融機構可以自主決定加入保險,如法國、瑞士、德國、意大利等;采取強制與自愿相結合的國家對某類金融機構要求強制投保,而對其他類金融機構采取自愿方式,如美國對聯儲的會員銀行要求強制參加,對非會員則自愿申請參加。

跨國銀行的國際性決定了其一旦發生危機蔓延速度極快,對全球債權人以及全球經濟都會產生極大的負面影響。因此,強制跨國銀行參加存款保險不僅在最大范圍內保護了存款人的利益,也使破產的跨國銀行得到一次重新振作的機會,更維護了全球經濟的穩定。一般來說,各國存款保險制度的特點和運作方式不同,從歐盟采取二元制的存款保險制度就可以看出其是強制投保與自愿投保相結合,即跨國銀行分支機構必須參加母國的存款保險,在東道國的保險水平和范圍高于母國時,分支機構可自愿參加東道國的存款保險。可見,跨國銀行分支機構已經在其母國參加了存款保險。因此,從這個意義上來看,歐盟范圍內的所有信用機構都必須加入存款保險。同時,《歐共體存款保護計劃指令》也規定:每個成員國應當確保在其境內建立被官方認可的存款保護計劃。信用機構只有是存款保護計劃的成員,才能吸收存款。

(四)受保護存款的范圍

《歐共體存款保護計劃指令》對存款作了明確界定:存款是指由留在帳戶中的資金或源于正常的銀行交易產生的暫時情況而形成的任何信用結余,信用機構在適當的法律和契約條件下必須償還的信用結余以及信用機構簽發的證書所證明的任何負債。豒當然,《歐共體存款保護計劃指令》也規定了一些不能得到存款保護計劃賠償的存款,包括:信用機構以自己名義在自己帳戶中的存款、屬于信用機構自有資金的所有項目、來源于洗錢交易犯罪的存款。豓此外,指令還規定成員國對于某些存款可以不受存款保護計劃的保護或者受到較低水平的保護。

(五)存款保護數額

《歐共體存款保護計劃指令》對最低存款保護的數額作了規定:存款保護計劃向存款人提供的存款保護總額不低于2萬歐元。豔但是,該指令并沒有對成員國存款保護計劃的最高限額作出規定,而是規定成員國可以向存款人提供數額更高、范圍更廣的存款保護計劃,特別是可以基于社會情況的考慮而完全涵蓋多種類型的存款。

(六)相關信息的披露

各國應在存款保護計劃的信息披露方面建立合作機制。《歐共體存款保護計劃指令》指明:各成員國應當確保信用機構向實際的和潛在的存款人提供關于該信用機構及其分支機構所參加的存款保護計劃及保護的數量、范圍等信息。而且,這些信息應以信用機構所在國法律規定的方式,用官方語言和該信用機構分支機構所在成員國的語言發布。但《指令》還規定,成員國應當制定一些規則來限制信用機構通過廣告使用這些信息以預防這樣的使用會影響銀行系統的穩定和存款人的信心。豖

三、建立符合我國國情的跨國銀行存款保險法律制度

盡管存款保險制度不是金融監管的必要組成部分,但它對保護存款人利益和維護金融體系的安全與穩定有積極的作用。對于跨國銀行而言,通過建立存款保險制度,辦理保險業務,存款保險機構可以規定投保的跨國銀行的行為準則,并檢查其活動,審查其財務報表,對經營不善的銀行加以警告和制裁,從而促使跨國銀行按有關要求合法地從事業務經營活動。在跨國銀行出現危機時,由存款保險機構向跨國銀行提供財務援助,或由存款保險機構直接向存款人支付部分或全部存款,既能在一定程度上挽救跨國銀行,也能更好地保護全球存款人的利益。因此,存款保險制度是跨國銀行退出市場的重要保障機制。2003年10月,中國人民銀行在其金融穩定局下設立存款保險處,具體負責研究存款保險制度建設事宜,此舉被認為是建立存款保險制度實質性啟動的明確標志。因此,建議盡快出臺《存款保險條例》,并在其中設專章對跨國銀行存款保險的相關問題作出明確規定。

針對我國的具體情況,作者認為,我國在建立跨國銀行的存款保險制度方面,應當注意以下幾點:

首先,我國的存款保險機構應當由政府與銀行業共同籌建。如果完全由政府籌建,不易于發揮銀行業的業務優勢,也不能調動起銀行業的積極主動性,更無法反映出銀行業的實際狀況與要求。而完全由銀行業籌建,則缺乏一個強有力的指揮者,無法肩負起組織存款保險的任務。因此,由我國政府與銀行業共同組建存款保險機構更為妥當,也更為符合我國的現實要求。

第二,對于在境外設有分支機構的我國銀行而言,應當采取強制投保的方式。當然,對于外資銀行在我國的分支機構,如果外資銀行已在其母國參加存款保險,可自愿參加我國的存款保險,而且在保險費率等方面應當予以減、免等考慮。

第三,加強與其他國家存款保險機構的溝通與合作。各國建立的存款保險制度有一定差異,而一旦跨國銀行破產,可能面臨不同存款保險制度帶來的對存款人的償付差別。因此,只有學習、借鑒已經建立存款保險制度的國家的經驗,并與它們廣泛合作,才能使我國的存款保險制度趨于成熟,并得到世界各國的認可,從而為跨國銀行破產中的債權人提供充分的保護。