多中心治理理論視角下的農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)

胡蘇安　黃婷婷

摘要：農(nóng)民工作為改革開放新時期的一個特殊社會群體，其權(quán)益保障問題不僅是政府主導(dǎo)下的公共管理問題，更是和諧社會構(gòu)建中全社會應(yīng)該共同關(guān)注的問題。邁克爾·博蘭尼提出“多中心”理論，被廣泛應(yīng)用于公共事務(wù)的管理與治理領(lǐng)域，不僅為分析農(nóng)民工維權(quán)問題提供了新的思路，而且打破了傳統(tǒng)的單中心政府統(tǒng)治模式，對于創(chuàng)建多中心治理模式下的農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)途徑，有著重要啟示。

關(guān)鍵詞：多中心； 治理； 農(nóng)民工權(quán)益

中圖分類號：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ

農(nóng)民工是伴隨我國改革開放大潮涌現(xiàn)出來的一個特殊社會群體。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步推進(jìn)，將有更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市務(wù)工就業(yè)，成為新的農(nóng)民工。改革開放30來，我國社會產(chǎn)生力得到了巨大發(fā)展，農(nóng)民工作為與其共生的新型城市生產(chǎn)力，在滿足城市供給和需求的各個方面都做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，自從農(nóng)民工現(xiàn)象出現(xiàn)以來，他們所面臨的困窘的生存狀況，長期顯露于城市生活的各個層面，他們的合法權(quán)益問題沒有得到徹底解決。

“他山之石，可以攻玉”。奧斯特羅姆夫婦(Vicent Ostrom and Elinor Ostrom )在對發(fā)展中國家農(nóng)村社區(qū)公共池塘資源進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上提出的“多中心治理”理論，可以為農(nóng)民工權(quán)益的維護(hù)和保障提供一個新的視角。

一、多中心治理理論闡釋

1.1多中心治理理論的內(nèi)涵

“多中心”一詞最早是由邁克爾·博蘭尼提出的，博蘭尼引入“多中心”一詞主要是為了證明社會自發(fā)秩序的合理性以及闡明社會自我管理的可能性限度。后經(jīng)奧斯特羅姆夫婦形成了多中心理論的基本架構(gòu)。多中心作為一種創(chuàng)新概念，體現(xiàn)了學(xué)界審視政治、經(jīng)濟(jì)以及社會秩序的獨(dú)特方法。奧斯特羅姆夫婦指出，在地方治理中，“多中心”思想是一種直接對立于一元治理或單中心治理的思維，地方組織為了有效地進(jìn)行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，必須由社會中多元的獨(dú)立行為主體(個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織)共同參與，基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度及組織模式。多中心治理模式改變了政府獨(dú)家對公共社會的行政性管理和控制，讓城鄉(xiāng)社會各階層內(nèi)部的自主性力量在公共管理、社會秩序維系、矛盾沖突化解等多個領(lǐng)域中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，從而拉近地方政府與人民之間的距離，恢復(fù)草根民主和公共精神，并盡可能地實(shí)行多層次的地方公共治理，依靠多元治理和通力合作共同解決地方性問題。這種新型治理模式既降低了政府直接控制鄉(xiāng)村導(dǎo)致的成本，減少了政府管不勝管所帶來的失敗，也使得鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部管理充滿了活力。

多中心與治理密不可分。因?yàn)槎嘀行牡胤街卫砝碚摰慕Y(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和應(yīng)用，是針對地方公共服務(wù)目標(biāo)提出的，多中心治理理論的核心觀點(diǎn)和本質(zhì)特征，是提出公共事務(wù)自主組織與治理的集體行動理論，即一群相互依存的人們?nèi)绾伟炎约航M織起來，進(jìn)行自主性治理，并通過自主性努力以克服搭便車、回避責(zé)任或機(jī)會主義誘惑，以取得持久性共同利益的實(shí)現(xiàn)。

1.2 多中心治理理論的實(shí)踐特征

對公共池塘資源治理問題的研究，是以奧斯特羅姆夫婦為先導(dǎo)的多中心學(xué)派最成功的實(shí)證研究之一。在對公共池塘資源管理研究的總結(jié)性分析中，埃莉諾指出：有效的治理體制必須做到：(1)有權(quán)使用公共池塘資源的一組占用者；(2)考慮公共池塘資源的特殊性質(zhì)和公共池塘占用者所在社群的特殊性質(zhì)；(3)全部規(guī)則應(yīng)由當(dāng)?shù)卣加谜咴O(shè)計(jì)；(4)規(guī)則的執(zhí)行情況須由對當(dāng)?shù)氐恼加谜哓?fù)責(zé)的人進(jìn)行監(jiān)督；(5)采用分級懲罰法對違規(guī)者進(jìn)行制裁[1]。這些原則表明，成功的公共資源治理必須依賴社群中的人的參與管理、自我管理。

由于多中心服務(wù)和治理體制的存在，使得每個人能夠同時在幾個政府單位中保存著公民身份，獲得有效服務(wù)。多中心得以運(yùn)行的一個必要條件就是獨(dú)立的選舉過程。“一個管轄單位的官員不能對其他管轄單位的官員行使上司權(quán)力，因此不能控制他們的職業(yè)發(fā)展。”如果存在著管轄權(quán)的爭論，就通過“行政等級以外的法院或其他沖突解決論壇裁定”。如果存在著多個選擇機(jī)會，公民就能夠“用腳投票”或“用手投票”來享受類似“消費(fèi)者權(quán)益”一樣的更多的權(quán)利。

多中心治理能夠避免公共產(chǎn)品或服務(wù)提供的不足或過量。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，由于搭便車的存在，個人自動提供的公共產(chǎn)品往往是不足的，由此造成了政府公共部門與公共服務(wù)或公共物品之間的必然邏輯。然而,公共選擇學(xué)派認(rèn)為政府仍然在此領(lǐng)域會“失敗”：政府官員在政治機(jī)制的作用下可能會夸大一些公共產(chǎn)品的需求，進(jìn)而忽視一些基本的需求，存在著“短視”行為(如短平快項(xiàng)目)；由于壟斷生產(chǎn)經(jīng)營，政府可能對于產(chǎn)品的成本收益的計(jì)算并不在意；由于規(guī)模單一，大量的具有外在效應(yīng)(正或負(fù))的事務(wù)難于合理根治；由于行政界限的僵化，付費(fèi)的人不享受收益，享受收益的人沒有付費(fèi)，等等。多中心治理體制和公共服務(wù)體系有助于“維持社群所偏好的事務(wù)狀態(tài)”，通過多層級、多樣化的公共控制將外在效應(yīng)事務(wù)治理內(nèi)部化；通過將服務(wù)或產(chǎn)品打包提高它的經(jīng)濟(jì)效益。

多中心治理有利于公共決策的民主性和有效性。多中心強(qiáng)調(diào)決策中心下移，面向地方和基層，決策以及控制在多層次展開，微觀的個人決策以集體的和憲政層次的決策為基礎(chǔ)，而集體的和憲政層次的決策需要尊重受其影響的大多數(shù)的意見,吸收和鼓勵基層組織和公民參與。它的合理性在于有效利用地方性的時間、地點(diǎn)信息作出合理決策。因?yàn)椋瑢τ谥苯优c人們生活息息相關(guān)的公共問題來說，它的治理決策最重要的知識和信息來自地方性的知識和信息，這些知識和信息具有很強(qiáng)的時間和地域性。

1.3多中心治理理論在我國的借鑒

在我國，在多元化的社會發(fā)展格局中，不只是需要政府管理，社會的發(fā)展更需要多方參與的治理，而多中心治理理論值得我們在實(shí)際工作中借鑒。改革開放以來，民間力量在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。以民間資源非常豐富的溫州為例，民間資源在社會治理中和政府形成了相對獨(dú)立又相互合作的態(tài)勢，形成了溫州特色的多中心治理。管理是政府單一主體，而治理乃是社會多元參與。通過黨政領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)、媒體的積極參與、非政府組織的積極作為、公民參與推進(jìn)的多中心治理結(jié)構(gòu)，各主體從自己的地位、職能和要求出發(fā)，在社會治理中發(fā)揮著自己的功能和作用，實(shí)現(xiàn)政府和社會的雙向互動。溫州多中心協(xié)同的社會治理呈現(xiàn)出政府與民間互動、人民與政府互動、社會與政府共進(jìn)和合作的態(tài)勢。從治理的流程上，顯示著自上而下的趨勢和自下而上的趨勢兩條鮮明的脈絡(luò)，兩種趨勢相互交匯、交融，形成了溫州發(fā)展良性互動的狀況。

鑒于多中心治理理論在國內(nèi)外公共管理領(lǐng)域的顯著成效，擬從多中心治理理論視角探討農(nóng)民工維權(quán)問題，旨在找到解決該問題的新思路、新機(jī)制。

二、多中心治理理論視角下的安徽省農(nóng)民工維權(quán)現(xiàn)狀分析

2.1 農(nóng)民工維權(quán)問題現(xiàn)狀分析

近年來，在中共安徽省委、安徽省人民政府高度重視下，我省已形成解決農(nóng)民工維權(quán)問題的良好氛圍和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。各級黨委政府、各部門從廣大農(nóng)民工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益出發(fā)，在保障農(nóng)民工合法權(quán)益、改善農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)環(huán)境等方面，制定出臺了一系列政策措施，以保障農(nóng)民工合法權(quán)益，妥善解決農(nóng)民工工作和生活中存在的各種問題和矛盾糾紛。各地各級政府還不斷落實(shí)政策，完善制度，創(chuàng)新機(jī)制，采取新的有效措施，扎實(shí)推動農(nóng)民保障自己的合法權(quán)益。目前我省各級黨委政府已創(chuàng)建形成農(nóng)民工工作的組織領(lǐng)導(dǎo)體系、工作推動體系、目標(biāo)責(zé)任體系和政策體系，有力地保證了農(nóng)民工工作的扎實(shí)有效開展，使我省農(nóng)民工的合法權(quán)益得以有效維護(hù)。具體表現(xiàn)為：

（1）大力清理拖欠農(nóng)民工工資。近年來，有關(guān)部門分別出臺了《安徽省高速公路建設(shè)農(nóng)民工工資支付暫行辦法》、《安徽省防止建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資管理辦法》、《安徽省水利建設(shè)工程農(nóng)民工工資支付保障暫行辦法》等。全省17個省轄市都建立了農(nóng)民工工資支付保障金專戶，專戶資金達(dá)2.1億元。加大對拖欠或克扣農(nóng)民工工資違法案件的查處力度。在全省組織開展了為期四個月的農(nóng)民工工資支付情況專項(xiàng)檢查活動，共檢查用人單位1.12萬戶，清理拖欠農(nóng)民工工資1.84億元，涉及農(nóng)民工15.27萬人。農(nóng)民工工資清欠取得明顯效果，拖欠農(nóng)民工工資的人數(shù)和款數(shù)大幅度下降，農(nóng)民工工資的兌付率明顯提高。

（2）出臺《關(guān)于進(jìn)城務(wù)工人員參加工傷保險有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于農(nóng)民工參加醫(yī)療保險有關(guān)問題的通知》等文件。在全省組織實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”，把煤礦、建筑等高風(fēng)險行業(yè)作為重點(diǎn)，積極推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員參加工傷保險。按照“低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、雇主繳費(fèi)為主”的原則，吸納農(nóng)民工參加醫(yī)療保險。2007年底，全省農(nóng)民工參加醫(yī)療保險27.1萬人，參加工傷保險62.2萬人。被勞動保障部列為重點(diǎn)督查的三個國有重點(diǎn)煤礦和其它國有煤礦企業(yè)，所使用的農(nóng)民工已全部參加工傷保險。

（3）全省初步形成了統(tǒng)籌開展農(nóng)民工培訓(xùn)的工作機(jī)制。加大了對農(nóng)民工培訓(xùn)的資金投入。省勞動保障廳、財(cái)政廳下發(fā)了《安徽省農(nóng)民工技能培訓(xùn)補(bǔ)貼資金使用管理暫行辦法》，明確農(nóng)民工培訓(xùn)的資金在就業(yè)再就業(yè)資金中的比例。2007年，全省共培訓(xùn)農(nóng)民工79.3萬人，其中，各級勞動保障部門培訓(xùn)農(nóng)民工41.5萬人，24.4萬農(nóng)民工取得了職業(yè)資格證書(專項(xiàng)能力證書)；全省農(nóng)委系統(tǒng)組織實(shí)施“陽光工程”，共培訓(xùn)32.8萬人；省扶貧辦實(shí)施貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“雨露計(jì)劃”，共培訓(xùn)5萬多人，與此同時，我省廣泛開展農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生教育培訓(xùn)工作。2007年，全省共有10萬余名特種作業(yè)人員、央企駐皖單位、省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人及安全管理員3萬多人通過安全資格認(rèn)證。省安監(jiān)局與省總工會聯(lián)合開展了以農(nóng)民工為重點(diǎn)對象的職工安全知識電視培訓(xùn)活動。組織開展職業(yè)健康保護(hù)執(zhí)法檢查活動，重點(diǎn)對職業(yè)病多發(fā)的冶金、化工、建材等行業(yè)使用農(nóng)民工較多的單位進(jìn)行專項(xiàng)檢查；安全監(jiān)管、勞動保障、建設(shè)等部門和各級工會組織將職業(yè)安全衛(wèi)生納入日常監(jiān)督檢查和教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容，監(jiān)督用工企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)各項(xiàng)規(guī)定，保障農(nóng)民工的人身安全。

（4）大力開展勞動用工合同簽訂、工資支付情況等專項(xiàng)檢查。我省勞動保障、公安、人事、工商等部門聯(lián)手清理整頓勞動力市場秩序、打擊非法職業(yè)介紹行為。把建筑、餐飲業(yè)等作為重點(diǎn)行業(yè)，將非公有制企業(yè)作為重點(diǎn)單位，積極推動農(nóng)民工勞動合同的簽訂。2007年，全年共組織檢查各類職業(yè)中介機(jī)構(gòu)2966個，清理了934個非法中介組織；檢查用人單位9960戶，涉及59.9萬人，責(zé)令用人單位支付勞動者工資520萬元，補(bǔ)繳社會保險費(fèi)673萬元；查處非法用工違法案件6起，補(bǔ)簽勞動合同3.2萬人，補(bǔ)發(fā)工資和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金1106萬元。各級司法部門成立了農(nóng)民工維權(quán)工作站，共有500多名律師輪流值班，免費(fèi)為農(nóng)民工提供維權(quán)法律咨詢服務(wù)。

（5）農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題得到一定程度上的解決。各級教育部門出臺了一系列保障農(nóng)民工子女入學(xué)的政策措施，堅(jiān)持以流入地公辦學(xué)校為主，建立定點(diǎn)就讀學(xué)校和流動兒童學(xué)籍管理制度。明確規(guī)定農(nóng)民工子女義務(wù)教育階段在公辦學(xué)校就讀與城市學(xué)生享受同等政策。按照“按區(qū)域、廣覆蓋”的原則，較好地解決了農(nóng)民工子女就學(xué)問題。目前，全省共確定336所公辦中小學(xué)校招收農(nóng)民工子女上學(xué)，在定點(diǎn)學(xué)校就學(xué)的農(nóng)民工子女已達(dá)4.3萬多人。

2.2 目前農(nóng)民工維權(quán)治理機(jī)制弊端的解析

原有的農(nóng)民工維權(quán)治理主要是一種單中心治理模式，其突出特征就是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性。基層政府以完成上級政府的指令為主，其管理手段主要采取行政命令的方式，而不是對話、協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式，往往只是依靠單一的某個職能部門來解決農(nóng)民工維權(quán)問題，而沒有考慮或是借鑒農(nóng)民工自身維權(quán)組織的一些成功經(jīng)驗(yàn)，缺乏公共參與。因此，盡管各地各級政府從制度上與職能上為農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)體現(xiàn)公平正義做了很多努力，但是諸多問題仍未得到根本解決。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.2.1 農(nóng)民工的整體文化素質(zhì)較低

據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在農(nóng)村外出從業(yè)勞動力的文化構(gòu)成中（見圖1），文盲占2.6%；小學(xué)文化程度占20.5%；初中文化程度占71.3%，而高中以上文化程度僅為5.6%。

由于文化素質(zhì)低、缺乏專業(yè)技術(shù)，多數(shù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工為了生存和養(yǎng)家糊口，只能從事一些在城里人看來又臟又累的高強(qiáng)度體力活和一些高危險、有害的作業(yè)，又缺乏必要的安全保障措施，工傷事故頻發(fā)，甚至死亡。這類事件一旦發(fā)生，由于涉及賠償數(shù)額較大，賠償難度增加，導(dǎo)致賠償無法實(shí)現(xiàn)，這類權(quán)益糾紛在我省約占30%左右。

2.2.2 法制觀念、思想文化素質(zhì)滯后

由于見識少、文化素質(zhì)低等原因，大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的法律意識淡薄甚至完全不懂法，導(dǎo)致合法權(quán)益受到損害或做出違法行為的事件時有發(fā)生。針對安徽省近年發(fā)生的農(nóng)民工維權(quán)問題，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

（1）法律意識薄弱導(dǎo)致合法權(quán)益受到損害

《勞動法》規(guī)定：勞動者要和用工單位簽訂用工合同。但是，對于大多數(shù)農(nóng)民工來說基本無法實(shí)現(xiàn)。迫于生計(jì)的壓力等原因有些不滿18周歲的未成年人外出打工。由于缺乏生活和社會經(jīng)驗(yàn)，這些童工們不是被非法黑工廠欺騙甚至失去自由，就是由于辦不到身份證，辦個假身份證混入工廠。一旦權(quán)益受到損害，廠方以身份不符或該廠無此員工為由推脫。

（2）不懂法律導(dǎo)致從弱勢者變成違法者

以跳樓等自殺方式為威脅討要工錢成為近年來農(nóng)民工維權(quán)的一種新現(xiàn)象。我省以這種方式維權(quán)的現(xiàn)象從2000年起逐步增多，主要發(fā)生在省會等一些農(nóng)民工比較集中的較發(fā)達(dá)城市縣區(qū)。這種方式不僅浪費(fèi)了公共資源（警力），擾亂了社會治安，而且是一種違法行為。

2.2.3 農(nóng)民工維權(quán)成本高

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民工權(quán)益受到侵害后，可以與用人單位協(xié)商或向勞動監(jiān)察大隊(duì)舉報(bào)、向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁、如對仲裁裁決不服的可向人民法院起訴等途徑來維護(hù)自己的權(quán)益。但是，絕大多數(shù)農(nóng)民工根本無力承擔(dān)高昂的維權(quán)成本。以工傷維權(quán)為例，走完勞動仲裁、審判的法律程序一般需3年9個月左右，最長可達(dá)6年零7個月，時間成本十分高昂。據(jù)北京青少年法律援助與研究中心調(diào)查統(tǒng)計(jì)，律師若為一個農(nóng)民工討回近1000元工資，走完全部法定程序，至少需要直接支付各種費(fèi)用920元，需要花11—21天的時間，折合誤工損失550—1050元，若加上勞動監(jiān)察、爭議仲裁及法院工作人員等為辦案花費(fèi)的時間和工資，整個社會為此支付的經(jīng)濟(jì)和時間成本將超過3000元[2]。

三、多中心治理理論對解決農(nóng)民工維權(quán)問題的啟示

黨的十七大報(bào)告提出，社會建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生。以村民自治為核心的政治改革，所催發(fā)的農(nóng)民主體意識、民主意識和權(quán)利意識等都使得傳統(tǒng)那種行政性的自上而下的單中心治理模式日益捉襟見肘，農(nóng)民工維權(quán)等公共事務(wù)的治理也日益呈現(xiàn)多元化趨勢。以平等對話、協(xié)商、互動為理念，呈現(xiàn)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化之特征的，起源于西方的多中心治理模式能夠彌補(bǔ)了單中心治理模式的“先天不足”。多中心治理模式在獲得治理主體的獨(dú)立地位，有效承擔(dān)治理責(zé)任，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政，提升公共服務(wù)質(zhì)量等方面顯示出其獨(dú)特的優(yōu)勢。這些方面對于當(dāng)前解決農(nóng)民工維權(quán)問題有著重要的借鑒意義。

3.1政府及其相關(guān)職能部門應(yīng)該在功能上進(jìn)行制度性創(chuàng)新

盡管近年來中央和地方政府制定并實(shí)施了若干關(guān)于農(nóng)民工維權(quán)的政策和辦法，但這些措施并不足以有效地解決農(nóng)民工維權(quán)問題。應(yīng)該給予政府的若干職能部門以解決農(nóng)民工維權(quán)問題的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。比如工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)、信訪、仲裁和司法等部門，可以被賦予解決農(nóng)民工維權(quán)問題的實(shí)質(zhì)性權(quán)利，以負(fù)責(zé)、監(jiān)督和執(zhí)行農(nóng)民工維權(quán)問題，而非以往單一依靠原來的某一部門的單中心治理模式。

3.1.1完善政府服務(wù)體系。針對農(nóng)民工就業(yè)信息渠道不暢、就業(yè)技能不強(qiáng)、維權(quán)能力差等特點(diǎn)，政府應(yīng)重視支持、工會綜合協(xié)調(diào)、部門配合聯(lián)動，努力提高農(nóng)民工素質(zhì)。工會要對農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。首先，工會要整合各類培訓(xùn)資源，建立多層次的培訓(xùn)體系，為農(nóng)民工提供就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)和技能鑒定“一條龍”服務(wù)。同時還要多渠道籌措培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，解決好農(nóng)民工“學(xué)得起”的問題，從源頭上幫他們解決就業(yè)問題；其次，工會在組織培訓(xùn)過程中，要注重培育具有地方特色的勞務(wù)項(xiàng)目，打造具有當(dāng)?shù)靥厣膭趧?wù)品牌，形成品牌效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，吸納更多的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就業(yè)，同時帶動更大規(guī)模的勞務(wù)輸出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力輸出的良性循環(huán)。政府相關(guān)部門針對農(nóng)民工技能培訓(xùn)實(shí)施發(fā)放補(bǔ)貼政策，即對企業(yè)集中進(jìn)行培訓(xùn)補(bǔ)貼。農(nóng)民工較為集中的企業(yè)，向勞動保障部門申報(bào)開展農(nóng)民工技能培訓(xùn)，勞動保障部門對培訓(xùn)情況考核后補(bǔ)貼一定的培訓(xùn)費(fèi)用。企業(yè)農(nóng)民工培訓(xùn)按照費(fèi)用分擔(dān)的原則，采取“三個一點(diǎn)”的方式，由企業(yè)、農(nóng)民工本人以及政府財(cái)政各擔(dān)負(fù)一定的培訓(xùn)費(fèi)用。用人單位對所招用農(nóng)民工培訓(xùn)，其所需經(jīng)費(fèi)從提取的職工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)中列支。同時通過政府部門組織的職業(yè)技能競賽，對參加競賽進(jìn)入各階段的農(nóng)民工選手給予一定的費(fèi)用補(bǔ)貼；再有就是通過對參加職業(yè)技能鑒定并取得資格證書的農(nóng)民工給予一定的補(bǔ)貼；另外，凡是參加技師、高級技師職業(yè)技能鑒定的農(nóng)民工，全面覆蓋給予一定額度的培訓(xùn)費(fèi)用補(bǔ)貼。由工會組織農(nóng)民工參與勞動法、安全生產(chǎn)法和職業(yè)病防治法等法律法規(guī)的培訓(xùn)，同時政府予參加培訓(xùn)的農(nóng)民工以適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)民工積極參加培訓(xùn)，從而增強(qiáng)其保護(hù)自身權(quán)利的意識和能力。

3.1.2強(qiáng)化勞動監(jiān)察的行政執(zhí)法職能。勞動監(jiān)察是勞動者權(quán)利被侵害后首先求助的部門，也是能夠最快解決糾紛的部門。與司法救濟(jì)相比，勞動監(jiān)察解決糾紛一般只需要60個工作日，具有及時性、低成本和效率高的特點(diǎn)。然而從我們的調(diào)查來看，勞動監(jiān)察并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從農(nóng)民工的主觀愿望來看，由于祖輩根深蒂固的對打官司的排斥，他們也傾向于通過行政救濟(jì)來維護(hù)自身的權(quán)益。因此很有必要加強(qiáng)勞動監(jiān)察工作，使勞動監(jiān)察機(jī)制的作用能得到充分地發(fā)揮。第一、加強(qiáng)勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全勞動監(jiān)察機(jī)制。要增加勞動監(jiān)察人員的數(shù)量，保證有充足的人員、經(jīng)費(fèi)和必要的辦公條件，使勞動監(jiān)察人員擁有“急農(nóng)民工之所急”的客觀條件。要強(qiáng)化勞動監(jiān)察的行政執(zhí)法職能，加強(qiáng)對用人單位侵犯農(nóng)民工勞動權(quán)利行為的查處力度，使勞動監(jiān)察部門成為強(qiáng)有力的、維護(hù)勞動程序的“勞動警察”。“對于一般勞動違法案件，勞動監(jiān)察均應(yīng)立案處理，不得推向勞動仲裁。”同時各級勞動行政部門要按照《處理舉報(bào)勞動違法行為規(guī)定》的要求，健全群眾舉報(bào)的受理和查處制度；建立農(nóng)民工維權(quán)的“綠色通道”，對事實(shí)清楚、證據(jù)充分的勞動侵權(quán)案件，尤其是追索勞動報(bào)酬案件，要及時立案、查處，迅速執(zhí)行，切實(shí)依法維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。與此同時應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，對于不依法履行職責(zé)的勞動監(jiān)察人員進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，而對于表現(xiàn)突出、嚴(yán)格依法盡職盡責(zé)做好農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)工作的勞動監(jiān)察人員進(jìn)行物質(zhì)和精神上的獎勵，使監(jiān)察不再是現(xiàn)在的被動受理案件的狀態(tài)，而變成主動執(zhí)法、及時執(zhí)法，使農(nóng)民工維權(quán)變?yōu)檎S權(quán)。第二、加大對違法用人單位的處罰力度，責(zé)令其承擔(dān)農(nóng)民工、社會和政府在維權(quán)中承擔(dān)的成本。考慮到目前拖欠農(nóng)民工工資的問題十分嚴(yán)重，尤其是建筑領(lǐng)域中群體性被拖欠工資問題，即使在政府三令五申采取措施后仍然沒有從根本上解決。如果用人單位公然拖欠十多名甚至上百名農(nóng)民工的工資，就不僅僅是立法存在不足的問題，而是法律無法貫徹實(shí)施、違法單位公然漠視法律的問題。我們認(rèn)為，要加大解決拖欠工資的力度，對于發(fā)生拖欠群體工資的，應(yīng)當(dāng)在勒令其支付完農(nóng)民工工資和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金后，將其清除出建筑市場，吊銷其從業(yè)資格，并對該公司的法定代表人處以一定年限內(nèi)不得再從事建筑行業(yè)的處罰。第三、消除地方保護(hù)主義對勞動監(jiān)察的消極影響，使勞動監(jiān)察能切實(shí)履行保護(hù)農(nóng)民工的職責(zé)。由于地方經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的矛盾，地方政府為了自己的政績往往會偏袒用人單位一方而對勞動監(jiān)察工作施加阻力。因此，不僅要強(qiáng)調(diào)地方政府尤其是地方主要領(lǐng)導(dǎo)樹立正確的政績觀和保護(hù)農(nóng)民工權(quán)利的重要性，而且需要使勞動監(jiān)察部門依法獨(dú)立開展勞動執(zhí)法工作。

3.2發(fā)揮農(nóng)民工自組織維權(quán)（比如成立農(nóng)民協(xié)會）主體的作用

農(nóng)民工自組織維權(quán)（比如成立農(nóng)民協(xié)會）應(yīng)根據(jù)市場化要求，自下而上進(jìn)行自組織，以便發(fā)展組織會員，形成農(nóng)民工共同的利益紐帶和自組織意識。目前全國農(nóng)民工近1億人，未來10年是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的高峰，估計(jì)還將有1.5億農(nóng)民涌向城市。因此，從宏觀上首先要建立全國性的農(nóng)民工自組織，微觀上根據(jù)農(nóng)民工聚集情況建立相應(yīng)范圍的自組織。筆者認(rèn)為，在我國，地方建制以城市一級是較適宜的。這首先需要引進(jìn)和培養(yǎng)專業(yè)化、社會化的人才隊(duì)伍。調(diào)查證實(shí)農(nóng)民工的受關(guān)注度，近幾年在所有階層中是最高的，大批有識之士為農(nóng)民工的處境進(jìn)行思索，積極尋找解決農(nóng)民工問題的途徑，而且多數(shù)工作與服務(wù)都是無償?shù)摹Ｅc我國法治進(jìn)程的時代要求相符，自組織人才來源須多元化，應(yīng)當(dāng)采取律師為主，部分人大代表、政協(xié)委員、新聞記者人與事緊密結(jié)合的人才戰(zhàn)略。同時有選擇地積極培養(yǎng)會員的各方面的特殊能力，最終實(shí)現(xiàn)組織的自傳、自理的理想化狀態(tài)。在組織的經(jīng)費(fèi)上，主要針對于有償勞動和事務(wù)費(fèi)用方面，采取組織承擔(dān)原則。資金籌集上，實(shí)行組織自籌和接受捐助以及政府扶持的經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)民工自組織可以發(fā)揮以下功能：（1）經(jīng)濟(jì)功能：主要解決農(nóng)民工與企業(yè)的關(guān)系問題。具體來說，組建職業(yè)介紹所等非營利服務(wù)機(jī)構(gòu)，在會員就業(yè)前，無償向用人單位介紹會員的具體情況，向會員介紹用人單位的具體情況，實(shí)現(xiàn)用人單位與農(nóng)民工的良性互動，從而保證農(nóng)民工的優(yōu)質(zhì)就業(yè)；建立組織代表權(quán)利維護(hù)委員會等社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在會員就業(yè)后，以組織團(tuán)體身份與用人單位平等協(xié)商，積極建立契約約束機(jī)制，分配共決機(jī)制，農(nóng)民工廠務(wù)觀察機(jī)制等等監(jiān)督制度。這實(shí)質(zhì)上就是使農(nóng)民工在組織的力量支持和維護(hù)下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工個體與企業(yè)的力量平衡，從而改善農(nóng)民工原始的弱勢地位，促使利益分配的非干涉公平。（2）法律功能：主要解決農(nóng)民工與企業(yè)的摩擦與糾紛問題。具體來說，就是指在會員與用人單位出現(xiàn)摩擦與糾紛，導(dǎo)致遭受不公平待遇時，向會員提供免費(fèi)的法律救濟(jì)與援助的機(jī)制。它不僅要在農(nóng)民工與企業(yè)發(fā)生糾紛時提供法律救濟(jì)，而且也要實(shí)現(xiàn)與政府在法律上的溝通。（3）文化功能：主要解決農(nóng)民工與企業(yè)長期的契約保持問題。具體來說，建立農(nóng)民工子弟學(xué)校，提供農(nóng)民工子女的受教育機(jī)會。同時更鼓勵會員自主學(xué)習(xí)，提高其自身的人力資本。在形式上，在內(nèi)部組織學(xué)習(xí)，這主要包括定期或不定期的崗前培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)等，以滿足市場的需要。在費(fèi)用上，通過分析會員個體的經(jīng)濟(jì)可承受能力，并以此作為基礎(chǔ)，實(shí)行有償和無償以及組織與會員共付原則。在方法上，采取宣傳、引導(dǎo)、組織、教育等方式，提高會員的實(shí)際工作能力。總之，這項(xiàng)功能在當(dāng)前和長遠(yuǎn)上，著眼于提高農(nóng)民工能力素質(zhì)和意識水平。（4）政治功能：主要是指培育組織力量和會員利益的自覺維護(hù)意識。這項(xiàng)功能是整個組織的核心，是團(tuán)體力量作用的最集中的體現(xiàn)。主要實(shí)施于資方與勞方發(fā)生沖突時。培育成熟的農(nóng)民工自組織，從而使這一力量產(chǎn)生群體自發(fā)性的聚合，這與市場的自發(fā)性也是不約而同的。“當(dāng)雇主昨天還在為大量民工進(jìn)入城市，大大降低勞動成本而慶喜的時候，今天卻因民工的流失，機(jī)器不能開工，產(chǎn)品不能交貨而焦急和擔(dān)憂，這就是市場的規(guī)律。一個明顯的道理：市場是追求公平的。”在與政府的關(guān)系上也是如此，這種力量作用于政府，可以更加有效地促使政府制定有利于農(nóng)民工的公共政策，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的三方——政府、農(nóng)民工組織和雇主的合作。（5）社會功能：這一功能的實(shí)現(xiàn)可以說是農(nóng)民工自組織最終所要達(dá)到的根本目的。它的實(shí)現(xiàn)需要設(shè)立特定的“統(tǒng)戰(zhàn)機(jī)構(gòu)”，加強(qiáng)農(nóng)民工這一特殊群體與社會各階層的溝通與聯(lián)系。我國的國民意識的現(xiàn)狀決定了這一過程的長期性，它將伴隨農(nóng)民工這個特定過渡稱謂的始終。強(qiáng)化外聯(lián)與宣傳的力度，淡化社會的戶籍、出身意識，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工群體與現(xiàn)代市民社會的有機(jī)融合。對于農(nóng)民工維權(quán)問題來說，這個功能不同于上述功能關(guān)注內(nèi)部性的特點(diǎn)，而具有外部性意義。

3.3著力提高農(nóng)民工自身技能與素質(zhì)

農(nóng)民工的自身素質(zhì)不僅影響農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，也影響經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。在以勞務(wù)輸出為主推動農(nóng)村富余人口轉(zhuǎn)移的過程中，加強(qiáng)對農(nóng)民工的教育和培訓(xùn)特別是法律意識教育，提高農(nóng)民工的自身素質(zhì)，對于維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益具有非常重要的意義。要加強(qiáng)對農(nóng)民工培訓(xùn)的統(tǒng)籌和管理，發(fā)揮政府、群眾組織和民間力量等各個方面的優(yōu)勢，不斷提高農(nóng)民工培訓(xùn)的質(zhì)量；要把技能培訓(xùn)與綜合素質(zhì)培訓(xùn)、短期培訓(xùn)與長期教育結(jié)合起來，有組織、有計(jì)劃、有針對性地開展農(nóng)民工培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的職業(yè)技能和職業(yè)道德；要切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)意識，通過政府、企業(yè)、工會組織、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的合作，為農(nóng)民工參加培訓(xùn)創(chuàng)造條件為農(nóng)民工就業(yè)提供信息和保障；要把握好培訓(xùn)的內(nèi)容，把文化知識培訓(xùn)與業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、安全生產(chǎn)知識培訓(xùn)、職業(yè)道德培訓(xùn)、城市生活習(xí)慣培訓(xùn)等結(jié)合起來切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民工的綜合素質(zhì)；要加強(qiáng)農(nóng)民工的自我教育，鼓勵農(nóng)民工立足實(shí)際，主動參加就業(yè)技能培訓(xùn)和文化知識培訓(xùn)。

3.4建立專門的勞動法庭

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1998年到2002年五年時間內(nèi)，全國法院系統(tǒng)共審結(jié)勞動爭議案件42萬件，比前五年增長1.7倍。2003年、2004年案件數(shù)分別達(dá)到137656、163151，2004年比2003年上升18.4％。2003年137656件案件涉及案件標(biāo)的金額37億元。以此來看，當(dāng)年僅僅農(nóng)民工就被拖欠工資1000億元左右，即使37億元全部是農(nóng)民工案件，也僅僅占農(nóng)民工欠薪總額的3.7%。法院受理勞動爭議案件數(shù)量與真正發(fā)生的勞動爭議案件數(shù)量相比只占很小比例。然而與此并不相對稱的是，對于數(shù)量如此眾多的勞動爭議案件卻沒有專門的法庭，也沒有專門從事勞動法方面的專業(yè)法官，這種情形導(dǎo)致在勞動爭議案件的審理中對勞動法律法規(guī)的適用不能統(tǒng)一，難以有效的維護(hù)勞動者的權(quán)利。如農(nóng)民工跟隨包工頭打工被拖欠工資的，有的法官判決由發(fā)包單位承擔(dān)責(zé)任，有的則判決由包工頭來支付“勞務(wù)費(fèi)”，還有的法官認(rèn)為農(nóng)民工起訴時的證據(jù)是包工頭打的欠條，就按照借款合同糾紛來處理農(nóng)民工工資問題。設(shè)立專門的勞動法院或勞動法庭專事勞動審判，將有利于農(nóng)民工的權(quán)利保護(hù)。如“德國1976年即公布了勞動法院法，建立地方、州、聯(lián)邦三級勞動法院；法國在一審法院、上訴法院和最高法院都設(shè)立有勞動法庭”，而從實(shí)踐來看，這些法院或法庭的設(shè)立都極大地利于解決勞動爭議、依法調(diào)整勞動關(guān)系。所以即使我國目前不適宜建立獨(dú)立的勞動法院，也應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立于其他民事法庭的勞動法庭，并培養(yǎng)專業(yè)的勞動法法官，既能有效保護(hù)勞動者的利益，也能推動勞動法實(shí)踐的總結(jié)和理論的發(fā)展。同時，要簡化勞動爭議處理程序，縮短勞動爭議案件的審理期限，為困境中的農(nóng)民工節(jié)約時間成本和金錢成本；簡化訴訟程序或設(shè)立維權(quán)“綠色通道”，同時對經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民工予以緩交或減免案件受理費(fèi)和執(zhí)行申請費(fèi)，為農(nóng)民工提供方便、快捷的司法幫助，及時立案和結(jié)案。如青海省西寧市中級人民法院下發(fā)《關(guān)于設(shè)立農(nóng)民工維權(quán)綠色通道暫行辦法》，規(guī)定全市兩級法院將統(tǒng)一在各立案庭設(shè)立“農(nóng)民工維權(quán)綠色通道”，農(nóng)民工只需填寫《農(nóng)民工維權(quán)綠色通道登記表》即可進(jìn)入“綠色通道”。該辦法規(guī)定在為農(nóng)民工提供司法援助時，一是對農(nóng)民工反映的問題，屬于法院受理范圍和管轄的，及時指導(dǎo)其提起訴訟；不屬法院管轄的，則為其指明解決的途徑和辦法，并給予必要的幫助和協(xié)調(diào)。二是對農(nóng)民工維權(quán)訴訟，實(shí)行“優(yōu)先制”，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行。同時對確有困難的農(nóng)民工，實(shí)行司法救助，根據(jù)其申請，酌情減免或緩交訴訟費(fèi)。

3.5引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場配置治理資源的基礎(chǔ)作用

多中心理論的一個主要目的就是解決發(fā)展中國家公共服務(wù)問題。多中心理論安排通過增加治理主體數(shù)量，引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。中國作為發(fā)展中國家，也面臨著解決農(nóng)民工維權(quán)等公共服務(wù)問題。引入多中心治理，一方面保障基層政府公共服務(wù)供給的獨(dú)立性，另一方面又引入市場機(jī)制，使各種非政府組織可承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)，擴(kuò)大了供給者的隊(duì)伍，最終發(fā)揮了提升公共服務(wù)質(zhì)量的作用。在農(nóng)民工維權(quán)問題治理中，引入市場競爭機(jī)制，吸引一些企業(yè)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域，解決公共產(chǎn)品主要還是由政府來提供的單一局面。同時，競爭機(jī)制的導(dǎo)入可以全面降低公共產(chǎn)品成本，獲得規(guī)模效益，提高社會生產(chǎn)效率，改進(jìn)社會福利。充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，建立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和非正式組織，為公共產(chǎn)品的市場化供給提供了可能。這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體和非正式組織為了自身發(fā)展而推行的一些管理措施，一定程度上滿足了農(nóng)民工對公共產(chǎn)品的需求問題，在公共產(chǎn)品的市場化供給方面起了很大作用。

總之，農(nóng)民工權(quán)益的維護(hù)與保障問題直接影響到社會的公平正義與全社會的穩(wěn)定，各級政府、工會組織、執(zhí)法部門、用人單位、農(nóng)民工自身都應(yīng)該以對社會負(fù)責(zé)的態(tài)度正確審視農(nóng)民工的問題，建立多中心治理體制，采取切實(shí)有效的措施維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，推進(jìn)和諧社會建設(shè)。

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