《政府信息公開條例》彰顯的現代行政理念

李 滔 張玉強

摘要:《政府信息公開條例》以法規的形式給予政府信息公開予以強制性的規定,并作出了較嚴格的制度安排,標志著政府行政理念正在實現從傳統管制行政向現代服務行政的轉變,彰顯著現代行政的透明、人本、誠信、廉潔、高效、責任等理念。

關鍵詞:信息公開;行政理念;透明;人本

中圖分類號:D630.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)14—0005—03

所謂行政理念就是人們對政府行為的性質、任務、目標等根本問題的理性認識而形成的基本觀念,是指導政府行政活動的理論基礎和主導價值觀,其目的是指導、規范行政權的行使,保障政府管理和社會機制的有效運行。伴隨著市場經濟體制的完善和政府行政體制的改革,政府的行政理念正在經歷著從傳統管制行政理念向現代服務行政理念的轉變。2007年4月5日,以國務院第492號令公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《公開條例》)[1],再次標志著政府行政理念的這種轉變,彰顯著現代行政的透明、人本、誠信、廉潔、高效、責任等理念。

一、《公開條例》的透明行政理念

透明行政是服務型政府的重要標志和體現,其最本質的要義在于體現了行政公開原則。作為行政公開原則,應當具備兩層次的含義:其一在于實體公開,政府的事務除了依法應當保密的除外,應當一律公開;其二在于程序的公開,行政權不但要以正當的方式得到行使,而且要以看得見的透明方式行使。因此,透明行政的理念要求,必須實現行政信息公開,尊重和滿足公眾的知情權。然而,由于我國受“民可使由之,不可使知之”和“法藏官府,威嚴莫測”的傳統思維觀念和新中國成立后高度集中的計劃經濟體制下政府統包統攬一切的影響,政府信息往往是內部傳達、先內后外、逐步公開,致使行政信息公開存在著公開范圍較窄、公開渠道單一、公開時間不及時、缺少有效的監督和救濟機制等弊端。隨著信息時代的到來和我國加入WTO,從立法和制度上解決我國行政信息公開問題已變得越來越緊迫和必要。《公開條例》正是在這樣的背景下,順應時代和現實的要求而制定出臺的,其必然成為樹立透明行政理念,打造透明政府的制度基礎和保障,這也必然要求在政府信息公開上實現最大化和盡可能化。由此在《公開條例》第二條中,對公開的信息進行了最廣泛地規定:“本條例所稱政府信息,是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。”而由于保密需要,行政機關不得公布涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但同時又作出了讓步條款,即“經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息,可以予以公開”,可謂最大限度地實現了信息公開和政府透明。

二、《公開條例》的人本行政的理念

以人為本是現代管理理念的出發點和歸宿。我國《憲法》第二條明確規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”黨的十六屆三中全會也提出,“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展。”因此,行政應以人為本。人本行政的理念首先要樹立行政并不是束縛人民權利的工具,而是人民權利實現保障的觀念。在人本行政理念下,政府的一切行政活動必須以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點,體現人文關懷和全心全意為民服務精神。這在新出臺的《公開條例》可以體現為以下幾個方面:(1)保障民權的思想。根據人民主權原則,國家一切權力屬于人民。人民有權參與政府管理,對政府進行監督,判斷其行為是否符合人民意愿,否則人民有權撤換政府人員。而行使這些權力的前提是對政府行為的知情。如果是公民不知情或片面知情,即使由多數人做出決定,也無異于一場民主的騙局。“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政府的話,人民必須能夠詳細地知道政府的活動,沒有任何東西比秘密更能損害民主,公民沒有了解情況,所謂自治,所謂公民最大限度地參與國家事務只是一句空話。”[2]只有政府公開信息,才能使公眾知悉政府行為,才能客觀地評價政府能力,判斷政府是否值得信任。《公開條例》的制定滿足公民的知情權,進而成為保證公民的參與、民主、監督等權力的基礎和前提。(2)為民服務的思想。該條例開明宗旨第一條就規定:“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進依法行政,充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用,制定本條例”,充分體現了該條例制定的初衷就是使政府更好為人民服務。同時,第二十七條:“行政機關依申請提供政府信息,除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外,不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。”和第二十八條:“申請公開政府信息的公民確有經濟困難的,經本人申請、政府信息公開工作機構負責人審核同意,可以減免相關費用。申請公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的,行政機關應當為其提供必要的幫助”,則進一步體現了為民服務的思想。(3)便民利民的思想。瀏覽《公開條例》條文,處處體現了便民利民的思想。第五條明確規定:“行政機關公開政府信息,應當遵循公正、公平、便民的原則。”接下來,第十五條規定:“行政機關應當將主動公開的政府信息,通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”和第十六條規定:“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所,并配備相應的設施、設備,為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利”,都體現了便民利民的思想。

三、《公開條例》的誠信行政理念

政府誠信是社會誠信的基石,在整個社會誠信體系建設中居于核心地位,對社會誠信體系建設具有根本的引導與示范作用。如果政府不講信用,對外失信于投資者,對內失信于廣大群眾,就沒有公信力、凝聚力和感召力。因此,“盡管行政主體與相對人之間的服務與合作,具有公共利益與個人利益一致關系這一現實基礎,但仍然必須以相互信任為觀念基礎。”[3]而建設誠信政府,必須增強誠信理念,做到令出必行,行必有果,言行一致,不說假話,不做表面文章,不搞形式主義,不讓政策朝令夕改,行政行為隨意無序。而更為關鍵的是要實現信息公開。政府只有將其掌握的信息全面、真實、及時地展現給公眾,人們可以根據掌握的政府信息適時安排調整自己的生活并可以將政府的工作行為置于自己的監督之下,這對于政府樹立誠信形象和增強百姓對政府的信任感將起到舉足輕重的作用。“如果政府對百姓應該了解的信息不公開的話,即使政府工作有條不紊、廉潔高效,公眾仍有可能‘以小人之心度君子之腹,認為政府在搞‘暗箱操作,刻意回避社會監督,對政府公信力產生種種猜疑。”[4]因此,政府信息公開對誠信政府的建設有著重要意義。而《公開條例》在內容規定上也體現了誠信行政的理念。如第六條:“行政機關應當及時、準確地公開政府信息。行政機關發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息的,應當在其職責范圍內發布準確的政府信息予以澄清”和第七條:“行政機關應當建立健全政府信息發布協調機制。行政機關發布政府信息涉及其他行政機關的,應當與有關行政機關進行溝通、確認,保證行政機關發布的政府信息準確一致。行政機關發布政府信息依照國家有關規定需要批準的,未經批準不得發布”的規定,都在力爭使公布的信息真實、可信。而公民、法人或者其他組織有證據證明行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確的,可有權要求該行政機關予以更正的規定,更體現了政府有錯必糾的誠信理念。

四、《公開條例》的廉潔行政理念

反腐倡廉是政府全面履行職能、做好各項工作的重要保證。溫家寶在國務院第四次廉政工作會議上的講話中指出:“各級政府、各部門要從政治和全局的高度,充分認識新形勢下加強反腐倡廉的極端重要性。”而腐敗總是與秘密為伍,廉潔總是與公開相伴。信息公開是防止權力腐敗的有效途徑,正所謂“陽光是最好的防腐劑”,任何見不得人的權錢交易都是在暗箱中操作出來的。特別是在現代社會,信息是一種資源。政府作為最大的信息資源中心,是社會上最大的信息制造、提供和管理者。誰先掌握信息,誰就能夠占據主動。在行政信息不充分公開的情況下,企業或個人為了及早得到所需信息,就會千方百計地與官員拉關系,向官員尋租。而此時官員透露公共信息給尋租者,又會導致社會對信息的不公平享有。這種權錢交易的基礎正是公民與官員之間信息不對稱。然而,要打破官員的信息壟斷,實現公共信息社會共享,從根本上遏制信息權力腐敗,打造廉潔政府,關鍵是在法律和制度上加以保障和規范。《公開條例》正是在制度上,為行政信息公開提供了保證。在第九條規定中,對政府信息公開的范圍做了原則性的規定,第十條、十一條、十二條又具體針對各級人民政府信息公開的重點內容作了具體規定。除此,該條例對信息公開方式和程序也作出了相應規定,從而把行政行為置于公眾監督之下。而且還規定行政行為必須及時全面公開,如果不公開就要承擔法律責任。一旦把行政行為置于陽光下,官員必不敢以身試法,肆意妄為。這樣就從制度上保證了行政行為的公開與透明,減少腐敗行為的發生。

五、《公開條例》的高效行政理念

高效行政,是指行政機關能夠依法高效率、高效益地行使職權,最大程度地方便人民群眾。高效率是辦事速度方面的要求;高效益則針對行政管理結果,要求以較少的行政資源投入實現行政管理目的,并且取得好的效果。十六大報告指出,深化行政管理體制改革,要進一步轉變政府職能,改進管理方式,推進電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。高效行政的理念要求行政機關及其工作人員能按規定的時限辦結各項事務,沒有推諉扯皮現象,而且辦事程序簡單,運作有序。《公開條例》正是對這種理念的追求和滿足。首先,對于行政機關來說,信息公開實現了不同層級、不同地區政府,以及政府不同部門之間的信息共享,真實全面的信息可以在他們中間直接、快速、自由流動,便于區域和諧、政府協作和部門協調,也保證了行政行為的統一和連續。同時避免了信息的重復收集整理所帶來的人力、物力的浪費。其次,對廣大公眾來說,通過信息公開,知道行政決策的依據、理由和過程,他們才能理解和接受行政行為的后果。如果在黑箱操作的情況下,即使公共決策再科學、合理,政策制定者再沒有考慮自身利益,公眾也會因為不知其所以然,而產生抵觸情緒。帶來的直接結果就是要么消極履行義務,要么積極的設置執行障礙。無論哪種情況都加重了行政機關的負擔,降低了行政效率,尤其是其中宣傳、解釋的成本。可見行政信息公開有助于行政機關內部的協調,有助于公民對行政決定的理解和貫徹,提高行政效率。而且,《公開條例》也在具體規定上,特別在公開時限的規定上體現了高效行政的理念。如第十八條對主動公開信息的時限作出了規定:“屬于主動公開范圍的政府信息,應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的,從其規定。”第十九條進一步規定:“行政機關應當編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄,并及時更新。”第二十四條又對申請公開信息的答復作出了時限要求:“行政機關收到政府信息公開申請,能夠當場答復的,應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的,應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復;如需延長答復期限的,應當經政府信息公開工作機構負責人同意,并告知申請人,延長答復的期限最長不得超過15個工作日。”

六、《公開條例》的責任行政理念

18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾精辟論述:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗。”[5]權力與責任是統一的,擁有多大的權力,就應承擔多大的責任。事實上,承擔責任是政府的第一要義,行政機關行使權力的過程,也就是履行職責的過程。有權必有責,用權受監督,違法要追究,侵權須賠償,這是責任行政的基本要求。因此,責任行政理念就是要求行政機關在行政活動的過程中依法明確執法責任、嚴格執法程序、考核執法質量和追究執法過錯,也就是既行使權力,又承擔責任,既履行職責,又受到監督。只有對行政不作為或亂作為依法追究法律責任,才能進一步增強行政機關服務意識,提高服務質量。在《公開條例》的規定中,也突出體現了這種責任行政的理念。第二十九條總體上規定:“各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度,定期對政府信息公開工作進行考核、評議。”并在以下條款中進一步明確了對政府信息公開的實施情況進行監督檢查的主體、政府信息公開年度報告制度和政府信息公開的救濟制度。特別還對違反條例的責任承擔作出了規定。如三十四條:“行政機關違反本條例的規定,未建立健全政府信息發布保密審查機制的,由監察機關、上一級行政機關責令改正;情節嚴重的,對行政機關主要負責人依法給予處分。”第三十五條:“行政機關違反本條例的規定,有下列情形之一的,由監察機關、上一級行政機關責令改正;情節嚴重的,對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”這些條款的規定,都是為了保證信息公開中政府所負責任的實現,必然會促進責任型政府建設的進程。

參考文獻:

[1]中華人民共和國政府信息公開條例[N].人民日報,2007-04-25(8).

[2]王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社,1995:959.

[3]葉必豐.行政法的人文精神[M].北京:北京大學出版社,2005:166.

[4]葉祝頤.對政府信息公開的下一步期待[N].嘉興日報,2007-04-25(2).

[5](法)孟德斯鳩.論法的精神(上)[M].張雁深譯.北京:商務印書館,1961:154.

The modern administration theory and concept representing from the government information openning bylaw

LI Tao 1,ZHANG Yu-qiang 2

(1.Law department,Guangxi politics and law management cadre college,Nanning 530023;2.Economy management college,Guangdong ocean university,Zhanjiang 542088)

Abstract: The government information openning bylaw gives the form of the laws of the government information openning the constrained provision, and makes strict system arrangement, symbolizing the government administration principle just carry out control the administration toward modern service from the tradition administration, shows the modern administration transparent, the people-oriented, trustworthiness, incorrupt, efficient, responsibility theory and concept.

Key words: information openning; administration theory and concept; transparent; people-oriented