以朝核問題為視角探析布什政府的對朝政策

胡明遠

摘要:布什執政初期,在全球范圍內推行單邊主義外交政策,對朝鮮則實行外交孤立、經濟制裁和軍事威懾的遏制政策。“9·11”恐怖襲擊后,布什政府對朝政策日趨強硬,稱朝鮮為“邪惡軸心”國家,并將其列為支持恐怖主義國家名單和軍事打擊的目標之列。朝核危機后,美國堅持以“全面的、可核查的、不可逆轉的方式”消除朝鮮的核武器計劃。朝核試驗后,布什政府將朝核政策做了策略性調整,積極調動國際社會力量加大對朝鮮的施壓力度,對朝鮮采取遏制與接觸并舉的外交政策。

關鍵詞:美國;布什政府;對朝政策;朝核試驗

中圖分類號:D801文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)14—0020—02

一、布什政府對朝政策的演變

2001年1月,奉行保守主義的布什入主白宮,憑借獨一無二的超級大國地位在全球范圍內大力推行單邊主義外交政策,鞏固美國的霸主地位?？v觀布什執政期間,其對朝政策主要經歷了以下四個階段:

(一)執政初期的對朝政策(2001.1——2001.9)

上任伊始,布什認為克林頓政府的對朝鮮接觸政策是軟弱的,不可思議地幫助朝鮮走出了即將崩潰的困境,應立即停止對朝鮮的單邊援助并控制美朝和解的進程。美國以重新評估對朝政策為由,中斷了同朝鮮的對話和接觸,使一度升溫的美朝關系驟然變冷。2001年6月,美國總統布什在白宮講話中,首次闡述了對朝政策的主要內容。布什宣稱,美國將加強對朝鮮執行《核框架協議》的監督,對朝鮮導彈生產和出口實行可核查的控制,如果朝鮮做出積極反應,美國將向朝鮮提供經濟援助,減輕對朝制裁,并采取其他措施緩和美朝關系。在此期間,美國將繼續履行現有協定,向朝鮮提供人道主義援助,恢復與朝鮮的談判。布什政府雖然堅持《核框架協議》,繼續與朝鮮進行接觸,但明顯提高了與朝鮮恢復談判的立場。

(二)“9·11”后的對朝政策(2001.9——2003.2)

“9·11”恐怖襲擊后,打擊恐怖主義和防止大規模殺傷性武器擴散成為布什政府面臨的重要任務。在新保守主義思潮的推動下,布什政府對朝實行了更為強硬的遏制政策。2002年1月8日,美國國防部長拉姆斯菲爾德在向國會提交的《核態勢報告》的秘密報告中,把包括朝鮮在內的七個國家列為美國可能進行核打擊的目標。2002年1月29日,布什在其首份國情咨文中,以朝鮮出口導彈技術和發展核武器為由,把朝鮮、伊拉克和伊朗等國稱為“邪惡軸心”國家,提出美國要采取一切必要措施阻止它們研制大規模殺傷性武器。美國國務院在隨后發表的《全球恐怖主義形勢報告》中,將朝鮮列為支持恐怖主義國家名單。2002年9月,布什在向國會提交的《美國國家安全戰略》中,分別提出和確定“先發制人”戰略,并把包括朝鮮在內的所謂“邪惡軸心”國家作為其“先發制人”打擊的重點目標。[1]“先發制人”戰略代替了傳統的“威懾”和“遏制”戰略,成為美國打擊恐怖主義,維護國家安全的重要外交戰略。[2]

這些轉變表明,布什政府已放棄了克林頓政府的對朝鮮接觸政策,轉而采取更加強硬的遏制政策。但美國在向朝鮮施加強大壓力的同時,仍準備恢復與朝鮮的外交談判。2002年2月5日,美國國務卿鮑威爾在參議院對外關系委員會舉行的聽政會上稱,美國政府愿意在任何時間、任何地點、無條件地與朝鮮恢復對話。[3]

(三)朝核危機后的對朝政策(2003.2——2006.10)

2002年10月,布什政府以朝鮮秘密從事濃縮鈾核計劃為由,暫緩履行對朝鮮提供重油的義務,并最終停止了朝鮮半島能源開發組織向朝鮮提供輕水反應堆的工程建設,徹底撕毀了美朝于1994年簽署的《核框架協議》。在此背景下,朝鮮于2003年1月宣布退出《不擴散核武器條約》,驅逐國際原子能機構核查人員,并于2003年2月重新啟動寧邊核反應堆,第二次朝核危機爆發。

在這次朝核危機中,美國拒絕同朝鮮的直接對話,對朝鮮不負責任違背條約的義務的行為給予了懲罰,并力圖通過威懾和遏制迫使朝鮮單方面讓步。為避免朝鮮采取鋌而走險的行動,并考慮到朝鮮周邊國家的立場,布什政府同意參加由中國主持的六方會談,在六方會談框架內通過談判解決朝鮮核問題。2003年8月,第一輪六方會談在北京舉行。美國在會談中堅持以“全面的、可核查的、不可逆轉的方式”消除朝鮮的核武器計劃,同時強調美國無意威脅、入侵或進攻朝鮮,也無意推翻朝鮮政權。朝鮮提出與美國締結互不侵犯條約,建立外交關系,最終廢除核設施等解決核問題的一攬子方案。這次會談與會各國最終達成重要共識,確認了朝核問題應通過談判以和平方式解決的原則。在2004年2月的第二輪六方會談中,美國重申,在關切的朝核問題解決后,美國愿與朝鮮實現關系正?；?。在棄核目標上,美國再次重申“全面、可核查、不可逆轉地放棄核計劃”概念。在2004年6月舉行的第三輪六方會談中,美國提出了一項包括朝鮮棄核,同時也涵蓋了朝鮮的安全關切、能源需求以及取消封鎖要求等內容的轉變性方案,但雙方在棄核的范圍和方式,以及核凍結的范圍和相應措施等方面存在分歧。最終,與會各方達成“以循序漸進的方式,按照口頭對口頭、行動對行動”的原則尋求和平解決朝核問題。在2005年9月第四輪六方會談上,美朝最終達成了“9·19”共同聲明。美國承諾尊重朝鮮政府,不對朝鮮發動進攻,接受以分階段分步驟的方式實現完全棄核,同意朝鮮重新加入《不擴散核武器條約》后考慮其建設輕水反應堆的資格。[4]

(四)朝核試驗后的對朝政策(2006.10——2009.1)

2006年10月,朝鮮進行核試驗后,美國對朝政策發生了顯著變化,積極調動國際社會力量加大對朝鮮的施壓力度。美國在聯合國安理會通過了嚴厲制裁朝鮮的1718號決議,并積極推動國際社會對朝進行制裁,防止朝鮮擴散核武器,同時呼吁朝鮮盡早重返六方會談,在六方會談框架下尋求朝核問題的政治解決。在第五輪六方會談上,美國同意取消對朝鮮的經濟和金融制裁,終止對朝適用的《資敵貿易法》,將朝鮮從支持恐怖主義國家名單中除名,甚至準備在朝鮮無核化完成之前與朝鮮關系正?；?。受美國金融危機和伊朗核問題影響,美國對朝政策日趨緩和。2008年10月11日,美國將朝鮮將從支持恐怖主義國家的名單中除名。布什在卸任前夕的新聞發布會上曾經說道:“美國和朝鮮關系的改善取決于朝鮮能否履行在朝核問題六方會談框架內就核設施驗證問題所作的承諾,如果朝鮮希望改善同美國的關系,朝鮮政府必須遵守其業已做出的承諾,考慮以強有力的驗證措施來確保他們沒有發展高度濃縮鈾項目。”

二、布什政府調整對朝政策因素分析

布什政府調整對朝政策是美國國內政治因素、經濟因素、美國外交戰略和國際形勢綜合作用的結果。布什執政初期,主張通過強制性措施迫使朝鮮放棄核計劃,最終促使朝鮮政權發生更迭。但隨著時間的推移,美國發現對朝鮮遏制政策并沒有產生預期的效果,促使朝鮮徹底放棄核武器,反而使朝核問題日益復雜化,加劇了半島的緊張局勢。美國在伊拉克戰爭中所付出的慘重代價,削弱了強硬派的力量,在朝核問題上,國務卿賴斯和助理國務卿希爾開始掌握主導權。在2006年11月參議院中期選舉中獲勝的民主黨認為,布什政府的對朝遏制政策已經失敗,必須加以調整,采取一種新的有效的政策,在外交上向朝鮮做出積極姿態,與朝鮮積極對話。美國《新聞周刊》、《時代》、《紐約時報》等主流報刊也紛紛發表文章,抨擊美國新保守主義的對朝強硬政策,呼吁布什政府改弦更張,對朝鮮多用些“胡蘿卜”,少用“大棒”,通過對話實現美朝關系的緩和。[5]

國際上,韓國李明博執政后,放棄了金大中政府和盧武鉉政府所堅持的對朝懷柔政策,轉而采取強硬的“無核、開放、3000”外交政策,韓朝陷入嚴重的軍事對峙狀態。在朝韓關系發生重大變化的情況下,布什政府希望通過與朝鮮的接觸,消除朝鮮對美國安全和戰略利益的威脅,牽制南北和解進程,鞏固美韓軍事同盟,加強美國對半島事務的干預和掌控能力,最大限度地實現美國在朝鮮半島的戰略利益。此外,受美國金融危機的影響,布什政府忙于拯救瀕臨破產的美國金融機構和實體經濟,已無心對朝鮮發動先發制人的軍事打擊,在這種情況下,布什希望改善與朝鮮的關系,促使朝鮮徹底放棄核武器,實現朝鮮半島的無核化,轉移國內民眾對金融危機和伊拉克戰爭的關注,增加其外交上的分數。

三、結語

在經過縝密的醞釀后,布什政府最終形成了解決朝鮮核問題的“遏制與接觸”并舉的基本策略。其主要內容大致如下:一是與東北亞各國密切合作,爭取在六方會談框架內通過談判和平解決朝鮮核問題;二是要求朝鮮必須“徹底地、可驗證地、不可逆轉地放棄核計劃”,在朝鮮徹底放棄核武器后美國將給予一定的經濟援助;三是堅持“防擴散安全倡議”,加強美日、美韓軍事同盟,巧妙利用各國的法規制度、外交、經濟、軍事等各種工具,加強海上檢查,以達到阻止大規模殺傷性武器擴散和阻斷朝鮮外匯來源的目的,最終實現朝鮮半島無核化;四是調整駐韓美軍,與日韓構筑戰區導彈防御系統,加強對朝鮮和中國的軍事威懾力度。

綜上所述,美朝之間的長期對立和對峙是造成朝鮮半島局勢持續緊張的根源。朝核問題的產生、反復和升級,正是美朝互不信任、政策目標嚴重對立的集中體現。從長遠來看,美國能否調整對朝敵視政策將是影響朝核問題的決定因素,朝鮮能否徹底放棄核武器則是影響兩國關系發展的主要因素。從朝鮮半島和東北亞地區穩定與發展的根本利益著眼,美朝都應加強接觸與對話,妥善處理雙方的矛盾與分歧,通過外交談判以和平方式解決朝鮮核問題,共同推進東北亞地區的持久和平與穩定。[6]

參考文獻:

[1]孫承.第二次朝核危機[J].國際問題研究,2003,(3).

[2]夏金酶.冷戰以來美國對朝政策的演變及其原因分析[J].世界經濟與政治論壇,2005,(1).

[3]張業亮.布什政府對朝政策與朝核危機[J].美國研究,2004,(1).

[4]張萬里.布什政府對朝政策的調整與美朝關系的前景[J].東北亞研究,2007,(2).

[5]張萬里.布什政府對朝政策的調整與美朝關系的前景[J].東北亞研究,2007,(2).

[6]張林宏.美國對朝政策:機遇與制約[J].和平與發展,2007,(1).

(責任編輯/石銀)