中國農村剩余勞動力轉移探討

王皖君

摘要：加快農村剩余勞動力轉移，加速城市化發展是我國實現第三步戰略目標的關鍵。從歷史的角度，考察了中國農村剩余勞動力轉移的四個階段的演進過程。在此基礎上，分析了阻礙農村剩余勞動力轉移的主要因素，并提出了促進農村剩余勞動力轉移的政策選擇。

關鍵詞：農村剩余勞動力；歷史演進；制約因素；政策選擇

中圖分類號：F241

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0039-02

1中國農村剩余勞動力轉移：歷史演進

(1)1949年至1977年：嚴格控制農村流動人口，城市化進程滯后。

這一時期，城市化水平落后于工業化和經濟發展水平。新中國成立以后，基于當時低下的經濟水平和國外惡劣的政治環境，國家選擇了優先發展重工業的戰略條件，通過工農產品價格剪刀差，強制低價收購農產品，為工業發展積累資金。政府通過制度安排將農民束縛在土地上，制止農村勞動力要素自由流動，嚴重阻礙了城市化的發展，并導致了中國城鄉結構二元化格局的形成。

(2)1978年至1983年：農村剩余人口內部分流與城市化初步發展。

改革開放之初，對于農村剩余勞動力向哪里轉，黨和政府進行了初步探索。從1978年至1983年，黨和政府采取了限制農村剩余勞動力進人城鎮就業的異地轉移政策，同時又通過倡導農業生產的多樣化經營吸收農村剩余勞動力，農村剩余勞動力從農業種植業(小農業)逐步轉移到農、林、牧、副、漁業(大農業)的農業內部的分流轉移政策，這是改革開放后我國農村剩余勞動力轉移政策的萌芽階段。

與此同時，我國的城市化進程進入了一個初步發展階段，國家恢復了“先進城后建城”的政策。具體表現為：第一，大約2000萬上山下鄉的知青和干部返城并就業；第二，城鄉集貿市場開禁，出現大量的城市暫住人口，這里面包括了大量原先屬于農村剩余勞動力的人口。在此期間，城市化率由1978年的17.92％提升到1984年的23.01％，年均提高了0.85個百分點。

(3)1984年至1991年：鄉鎮企業吸納農村剩余人口，推動農村城鎮化發展。

在這個階段，農村剩余勞動力轉移政策的重點放在發展鄉鎮企業上，實行農村剩余勞動力“離土不離鄉”、農村內部的一、二產業之間的轉移政策。鄉鎮企業的地位和作用都得到了極大的發揮，既有利于吸收農村剩余勞動力人口，又促進了農村小城鎮的發展。

隨著我國鄉鎮企業高速發展，由農村改革釋放出來的剩余勞動力無法進入因制度束縛的城市催生了就地轉移模式，農村剩余勞動力雖然“離土不離鄉”、“進廠不進城”，但是其職業已經非農化，只是生活還沒有城市化。在此期間，鄉鎮企業增加值從1984年的633億元增加到1988年1742億元，年均增幅為38％；鄉鎮企業職工數也從5028萬人增加到9545萬人，增長了89.1％。鄉鎮企業發展帶來了人口聚集效應，促進了農村城鎮化的發展。

(4)1992年至今：農村剩余勞動力自由流動，開發區、工業區推動城市化快速發展。

自1992年以來，黨和政府以農村剩余勞動力職業和身份的雙重轉換為政策目標進行制度設計，同時致力于城鄉一體化，實現勞動力全國范圍內的自由流動，實現城鄉統籌，建立全國統一的勞動力市場，促使農村剩余勞動力向城市轉移。根據2000年第五次人口普查結果表明，中國有14439萬遷移人口，占全國總人口的11.6％，中國目前已進入了一個移民時期。所謂移民時期就是指一個國家或地區的遷移人口占總人口比重相對穩定于10％以上的時期。而在14439萬遷移人口中，農村剩余勞動力轉移人口達到49，7％。

隨著9O年代后鄉鎮企業向開發區、工業區集中，以及人口流動政策的逐漸放松，以“十六大”為界，中國的城市化進程開始進人快速發展階段。根據世界城市發展經驗，當人均GDP超過1000美元時，城市化發展進入快速成長期。2003年，中國人均GDP達到1028美元，進入了國際公認的城市化、工業化加速發展期，同時也進入了工業反哺農業時期。2005年，中國城市化水平達到43％。在1994～2005年的12年中，年均增長超過了1％。

2我國農村剩余勞動力轉移的制約因素

(1)制度因素。

改革開放以來，農村經濟制度的創新使我國農村取得了令人矚目的成就，如家庭聯產承包責任制的實施。極大的刺激了農民生產經營的積極性。但是，目前還沒有形成一個完整的有利于農村剩余勞動力轉移的制度框架。在影響著我國農村剩余勞動力轉移的制度障礙中，主要包括現行雙重功能的土地制度、城鄉隔離原則的戶籍制度。

現行土地制度有雙重功能，即經濟功能和保障功能。盡管目前農業生產率提高，減少了農業對勞動力的需求依賴，甚至存在農業生產的消極懈怠性，但土地經濟功能的減弱并沒有削弱農民對土地的依賴，土地的保障功能在很大程度上制約著土地的流轉和集中，從而制約了土地經濟功能效率的提高。這就使農業剩余勞動力轉移就業必然面臨兩難困境——既想成為非農業勞動力，又不想放棄戶口農業。一方面，土地由于細碎化經營而效率低下，必須轉移出去才是農戶合理配置其勞動力的必然選擇；另一方面，轉移勞動力又不敢輕易放棄土地承包權，在轉移中始終與土地保持著松散或緊密的聯系。

在農村剩余勞動力異地轉移過程中會遇到一個現實的戶籍問題：在大多數情況下，無法使農村剩余勞動力實現真正的轉移。改革開放雖然將自主擇業的權力交給了農民，但農民進城后卻因戶籍問題而無法實現身份的轉變，從而嚴重制約了農村剩余勞動力的轉移速度。另外，戶籍制度還造成了城鄉勞動力市場的分割，農村轉移到城鎮的勞動力難以取得城市戶口，不能享受城市居民的有關待遇，產生了一系列的消極后果。以戶籍制度為基礎的就業制度、子女上學制度、勞動保障制度、養老保險制多項制度嚴重阻礙了農村剩余勞動力向城市轉移。城鄉隔離政策，在很大程度上限制了農村勞動力資源的轉移。

(2)市場的供求矛盾。

目前農業生產率提高，減少了農業對勞動力的需求依賴，但農村非農產業容納能力有限。在市場經濟激烈的競爭中，鄉鎮企業管理不夠科學，經濟效益不佳，沒有發揮出其容納農村剩余勞動力的第一載體的地位。此外，在目前市場持續低迷的情況下，農業產業化水平低，企業集團缺乏有效競爭力，非公有制經濟規模小，第三產業的市場競爭加劇，也導致非農產業容納農村剩余勞動力的能力在減弱。

另一方面，我國城市化進程的滯后，也嚴重制約著農村勞動力轉移的水平。據估算，以中國現有的發展水平，城市人口比重每提高1個百分點，城市基礎設施投資將新增1400億元。如果在城市化發展過程中，政府沒有采取有效的宏觀調控措施，沒能處理好城市建設與人口急劇增加的

矛盾，就可能會出現由目前的“滯后城市化”發展到“過度城市化”的矛盾。所以，農業對勞動力的需求銳減、鄉鎮企業的落后以及城市化發展滯后，使得整個勞動力市場對農村勞動力吸收能力有限，農村勞動力進城后出現了一種無序、松散的供求狀態。

(3)勞動力素質。

目前農村剩余勞動力的文化水平普遍較低，勞動者文化程度集中分布于小學和初中、高中、中專層次，大專及以上文化程度的比重很低，這樣就給剩余勞動的轉移造成了很大的困難。

事實上，外出務工勞動力受文化水平和技能限制，主要集中于勞動密集型的行業。這些行業所需技術不高，投資少，風險少，比較適合文化程度不高、但能吃苦耐勞的農村打工者。2006年農村外出務工人員從業較為集中的行業及其所占比重分別為：建筑施工業16.3％、電子電器業13.5％、制衣制鞋業11.7％、住宿餐飲業9.4％。在以上四個行業就業的農村外出務工人員比重為50.9％。勞動力文化素質、創新能力較差，使得流動的農村剩余勞動力滯留于依靠傳統經驗的有限領域，很難開拓新的就業門路和工作機會。

3促進農村剩余勞動力轉移的政策選擇

(1)調整土地制度，改革戶籍制度。

通過剩余勞動力流動轉移和土地流轉等多種形式實現土地的相對集中，增強土地制度的經濟功能，并實現由土地保障向社會保障的轉變與跨越。其次，政府要積極地、漸進式地推進戶籍制度改革，讓更多的農村合法地、自由地遷入到城市中。這對我國二元經濟的改造、傳統農業向現代農業的轉化，以及加快城鎮化進程來具有戰略作用。在建立城鄉統一的勞動力市場方面，需要逐漸將進城的農民工納入社會保險的范圍，在子女人學、稅收、購買住房方面給予其與城市居民同等的待遇。此外，還需要規范政府行為，禁止和取消政府機關對外地勞工的一切不合理收費。

當然，基于社會穩定、國家財政的承受能力，以及我國現有城市的承載能力等方面的考慮，我們并不要求立即取消戶籍制度，也不能在短時間內實現城鄉統一的戶籍管理制度和社會保障制度等。但是，我們認為應該根據現實的需要和各方面的承受能力，逐步打破城鄉分割壁壘，采取切實有效的行動逐步弱化現行的戶籍制度，實行人口登記管理制，消除勞動力流動的行政性障礙，實現農村勞動力與城市勞動力的平等競爭就業，使城鄉勞動力享有平等的就業權利。同時，要逐步建立健全覆蓋全社會勞動力市場的支持系統，至少包括職業培訓和職業介紹體系、勞動力市場的宏觀管理和調控體系、社會保障體系和勞動關系協調體系等。為農村勞動力轉移創造更好的宏觀環境和條件。

(2)走大、中、小城市與小城鎮協調發展的城市化道路。

如果我國的城市化率按照每年增加1個百分點計算，到2020年需要轉移的農村人口達到近2億人，僅依靠現有的城市來吸納，顯然是不現實的。而且農村剩余勞動力在轉移目的地的選擇上，一般首選特大型和大型城市。因為他們認為在特大型和大型城市打工的預期收入比在中小型城市打工的預期收入高，這勢必給大城市造成較大的壓力。因此中國的城市化應走一條大、中、小城市與小城鎮協調發展的有中國特色的城市化之路，政府應采取積極引導措施，將農村剩余勞動力按照當地市場的需要，實行就近轉移。同時加大全國范圍內的小城市和小城鎮建設，要統籌規劃、合理布局，注重發揮其人口轉移、產業集聚和創造就業機會的功能。

在發展小城鎮的過程中，要注重調整鄉鎮企業產業結構和布局，進一步擴大其吸納農村剩余勞動力的規模和能力。從產業結構上看，要特別強調農副產品加工業和第三產業發展，逐步理順產業結構，以改變鄉鎮企業與城市工業結構上的趨同現象。從我國中西部地區布局上看，該地區幅員遼闊，資源豐富。應重點扶植中西部地區的鄉鎮企業，促進其生產要素和經濟資源的優化配置，由此增強鄉鎮企業進一步吸納農村剩余勞動力。同時加強城鎮基礎設施建設，使分散的鄉鎮企業向小城鎮適度集中，改變其外部不經濟和規模效益低下的布局分散狀況，通過關聯企業的乘數效應使現有鄉鎮企業的小城鎮就業容量擴大。

(3)堅持農業發展的同時，大力鼓勵第二、三產業發展。

農業是國民經濟的基礎，在任何時候都不能忽視農業的重要作用，挖掘農業內部就業空間，增加農業內部就業機會。所以，需要加強對農業基礎設施建設的綜合開發，調整農業生產結構，大力發展勞動密集型產品項目，加快農業產業化和一體化進程，盡可能地吸納農村勞動力。

其次，依靠工業化解決農業剩余勞動力轉移。通過工業化的推進，一個國家的制造業、建筑業、交通運輸業、商業、服務業等一系列產業都會隨之迅速發展起來，這將為農村大量的剩余勞動力創造許多新的就業機會。工業化總體模式的目標應該是在城鄉工業一體化背景下達到勞動力就業一體化。在工業化過程中既要協調好農村工業化與城市工業化之間的關系，又要解決好各產業間發展層次和發展順序的問題。

最后，隨著我國綜合國力，尤其是經濟實力的提高，我國未來的主要從業人口也必然落在第三產業。在工農業實現現代化的發達國家，第一、二產業的從業人口比例相對較小，主要在第三產業。因此。農村剩余勞動力人口的一個關鍵轉移日的地就是第三產業。大力發展第三產業，增加就業崗位，是整個產業結構調整的重要環節。

(4)加大教育投資力度，提高農民素質。

由于地域和歷史的不同，再加上國家對教育資源的投入分配也不一樣，我國農村轉移的剩余勞動力素質也是參差不齊，并且較低。這就限制了流動勞動力對自己職業和從業領域的選擇。因此提高勞動力素質是關鍵是，首先，搞好農村義務教育。不僅要確保適齡兒童就學率，也要抓好針對目前我國農村剩余勞動力現實的普遍較低的文化素質和技術素質。其次，要加大農村教育投資、完善農村教育政策、改革農村教育體制。在普及農村基礎教育的同時加強農村職業教育，全面啟動以傳授實用技術為主的農村勞動力的職前、職后教育。此外，還要根據各地農業資源開發利用及農業現代化要求，有效地對農村勞動力，進行分層次、分專業、分類型的強化培訓。