試論政府在促進初次分配公平中的作用

李菊英

[摘要]初次分配不公是當前比較突出的一個問題，它不但使居民收入差距過大，而且也極大地制約了我國經濟的發展。由于我國還處于轉型期，經濟體制扣政治體制都不盡完善，而勞動力市場供大于求的狀況將長期存在，所以，僅憑市場機制，是無法保證初次分配的公平的。因此。只有政府強有力的介入，才有可能實現初次分配的公平。

[關鍵詞]政府；初次分配；公平；深化改革；制度建設

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0046－03

當前，內需不足已經成為制約我國經濟發展的主要因素，所以保增長的關鍵是擴大內需。內需不足有多方面的原因，其中有一個很重要的原因是分配格局不合理，居民收入差距過大。國民收入分配有兩個層次：初次分配和再分配，在整個國民收入分配中，初次分配的數額要比二次分配大得多，涉及的面也廣得多，所以初次分配是基礎性的分配。大量的事實說明，造成目前居民收入差距過大的主要原因是初次分配不合理，不公平。所以，要縮小居民收入差距，要擴大內需，就必須促進初次分配的公平。

初次分配是在企業內部進行的分配，所以有人據此認為，在初次分配領域，政府的作用是很有限的。筆者認為，這種觀點是有失偏頗的。我國跟成熟的市場經濟國家不同，正處于轉型期，經濟體制和政治體制還不完善，壟斷、腐敗現象普遍存在。一些必要的制度安排還沒有建立，一些法律法規還沒有得到有力地執行，一些相關的政策還不盡合理?？梢哉f，正是這些因素，才導致了初次分配的不公，進而導致居民收入差距過大。而這些問題的解決，都有賴于政府的積極作為。所以，要實現初次分配的公平，政府必須充分發揮作用。

一、合理確定國家在初次分配中的份額

在市場經濟條件下，國民收入首先要在國家、企業和個人三者之間進行分配，這三者的分配比例將對國民收入的分配格局產生重要的影響。國家發改委公布的“中國居民收入分配年度報告[2006]”指出：自上世紀九十年代以來，我國國民收入分配出現了向政府和企業傾斜的現象，政府可支配收入占國民可支配收入的比重不斷上升；企業可支配收入占國民可支配收入的比重在波動中上升；而與此同時，居民可支配收入占國民可支配收入的比重持續下降。統計數據顯示，近幾年，我國居民最終實際可支配收入占GDP比重急劇下降，從1999年的63.34％下降為2005年的49.55％，七年下降達13v79個百分點，一年平均下降高達2個百分點。與此同時，政府財政收入占GDP比重不斷上升，從2001年的14.9％上升到2005年的17.3％，五年內上升了2.4個百分點。此外，以土地出讓金為代表的地方政府的制度外收入急劇膨脹，國土資源部的數據顯示，2004年全國土地出讓金高達5894.14億元，2006年第一季度，全國土地出讓金總額更是達到了3000億元左右。另外，政府還有行政事業性收費等其他收入，如果把這些統統計算在內，政府在國民收入中所占比重會更大。與此同時，企業可支配收入占國民可支配收入的比重也在上升。中國社科院2008年發布的社會藍皮書顯示，資本回報占國民收入的比重節節上揚，從以前的20％提高到2006年的30.6％。在這樣的情況下，居民可支配收入占國民可支配收入的比重持續下降是必然的。而根據世界各國的發展經驗，當人均GDP超過1000美元之后，居民可支配收入占國民可支配收入的比重通常應該是上升的，而我國則不升反降。

可見，要實現初次分配的公平，不能只考慮勞資雙方。還必須把國家納入其中一起考慮。因為在國家取得初次分配很大份額的情況下，如果只讓勞資雙方去協商，而國家的份額不作調整，那么這種協商的空間是很有限的。因為資本的本性是贏利，市場競爭決定了企業毛利的平均水平，而現在資本正處于強勢地位，這就決定了把初次分配公平的希望完全寄托在資本的讓利上是不現實的。所以，政府只有凋整自己在初次分配中的份額，實現初次分配的公平才有了前提和基礎。因此，政府現在應該做的就是科學測算和合理確定國家在初次分配中應得的份額，為勞資雙方的公平分配創造條件。

二、深化壟斷行業改革，創造公平的競爭機會

初次分配不公的一個重要表現是壟斷行業的職工收入過高。勞動和社會保障部的調查數據表明，電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業職工近年來的平均工資是其他行業的2～3倍，如果再加上工資外收入和福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5～10倍之間。石油、石化冶金、通訊、煤炭、交通和電力系統的職工人數占全國職工總人數的8％，但其2005年的職工工資總額卻占全國職工工資總額的50％。不僅如此，壟斷企業內部薪酬水平的差距也在不斷擴大。2005年發布的一項有關中央企業負責人薪酬的調查顯示，地產和輕工行業高管的平均年薪是其職工平均工資的27.6倍和23.6倍，而石油、電力、交通、通訊等壟斷性行業的這個值接近14倍?？梢?，壟斷一方面導致了壟斷行業職工收入水平總體偏高，另一方面導致了壟斷企業內部薪酬水平差距的擴大，即形成了所謂的收入分配的“雙重失衡”。這種失衡不僅導致初次分配不公，居民收入差距擴大，而且也使人們產生了不公平的心理，因為壟斷行業的這種高收入不是憑經營能力得來的，而主要是憑借國家給予的資源優勢和制度壁壘優勢得來的。

要消除這種分配不公，最根本的途徑是深化改革，打破壟斷，為企業創造公平的競爭機會。具體說來：一要深化改革。我國的行業壟斷現象，不是市場競爭的結果，而是在計劃經濟下形成的。因此破除壟斷必須從體制上人手。比如實行政企分開、政資分開，建立真正意義上的現代企業制度。二要引入競爭機制。破除壟斷的突破口是引入競爭機制，雖然政府在2005年頒布了“非公經濟36條”，但是更多的還是作為指導性的原則。有資料顯示，在廣東省，國有經濟可進入80多個行業，而非公經濟中的外資可進入60多個，內資非公企業僅能進入40多個。在經濟發達的廣東尚且如此，其他地方更是可想而知。因此，現在要真正按照“非公經濟36條”規定和“十一五”規劃的要求，最大限度地開放市場，讓有條件的各種所有制企業參與競爭。三要建立公開透明、監管有力的壟斷行業監管制度。對某些在一定時期必須保留壟斷經營權的行業，其產品價格、收入分配、薪酬標準等均應納入國家監管部門的監管，防止本應歸全體公民所有的利潤轉化成小集團或個別人的利益。要建立和完善對壟斷企業的收益金制度和上繳利潤制度，利潤上繳的比例應逐步提高。

三、深化經濟體制和行政管理體制改革，完善對公權的監督制約機制

初次分配不公，收入差距擴大，還有一個很重要的原因就是腐敗，即權錢交易。改革開放30年，我國已經基本建立起了社會主義市場經濟體制的基本框架，商晶市場已經形成。但不可否認的是，我國的市場經濟體制還很不完善，突

出的表現是生產要素市場改革滯后，嚴格意義上的生產要素市場尚未真正形成，市場機制在要素市場上遠未有效地發揮作用，政府在很大程度上主導、支配著資源配置的方向和過程。資本市場、土地市場、勞動力市場，都是如此。與此同時，我國的政治體制改革也嚴重滯后，政府職能還沒有轉變到位，對權力運行的監督和制約機制還很不完善。這兩者的結合，就為一部分掌握公權的人進行權錢交易提供了條件。于是在各種活動中，如金融貸款、土地使用權的出讓、企業的產權交易、行政許可和審批等方面，一些公職人員利用手中的權力通過“設租”“尋租”而獲得高收入，在短時間內聚集了大量的財富，從而快速地拉大了居民的收入差距，也導致了初次分配的不公。中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心課題組在~46000億：新雙軌制下的灰色收入》一文中指出，過去幾年中收入增長最快的都是與權力相關的群體，如果把權力作為中心，那么中國的收入分配實際上形成一個“怪圈”——離權力越近的階層收入增長越快，離權力越遠的群體收入增長越慢。權力及其接近群體的收入增長過快才真正是中國收入差距擴大最主要的因素，同時也是老百姓最不能容忍的因素。據他們測算，如果沒有新雙軌制，那么中國2004年的基尼系數為0.3797，大致還處于國際警戒線之內，但是腐敗和管制迅速使得基尼系數上升為0.4650?？梢姡s小居民收入差距，解決初次分配不公，就必須深化改革，一方面要繼續推進市場化改革，讓市場在資源配置中真正發揮作用；另一方面要強化對政府權力的制約和監督，構建完善的公權監督制約機制，從而為鏟除腐敗奠定體制基礎。具體說來：

第一，要深化經濟體制改革，特別是要加快生產要素市場化步伐，真正使市場在資源配置中起基礎性作用。一要繼續發展土地市場。改進和完善政府管理土地市場的方式，建立市場化的土地交易定價機制，經營性土地使用權一律通過招標拍賣掛牌出讓，由市場確定土地使用者和土地轉讓價格，進一步發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用。二要大力發展資本市場。建立多層次資本市場體系，完善資本市場結構，豐富資本市場產品。加強市場的基礎性制度建設，從根本上解決資本市場與市場需求及國民經濟不相適應的矛盾。推進風險投資和創業板市場建設，規范和發展主板市場，積極拓展債券市場，擴大直接融資。三要積極發展勞動力市場。重點是建立健全市場化的用工機制，合理引導勞動力流向，消除各種阻礙勞動力合理流動的不合理制度，創造平等競爭的就業環境，建立多樣化勞動就業和專業技能培育的社會服務體系。

第二，要深化行政管理體制改革，使政府行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效。一要按照建立有限政府的理念，進一步轉變政府職能。政府要從全能政府轉變為有限政府，要有所為，有所不為，該管的事管住管好，不該管的要放開。在處理政府和市場的關系方面，要大力推行以市場為導向的改革，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，凡由市場調節的事務，政府可以少管或不管；在處理政府與社會的關系方面，要變傳統的單純控制取向為服務取向，充分發揮各種社會中介組織的作用，形成政府與社會的共同治理結構。二要強化責任，加強監督。首先，要加快建立以行政首長為重點的行政問責制度，并把行政問責與行政監察、審計監督結合起來，做到有責必問，有錯必究，努力建設責任政府。其次，進一步加強對行政權力的監督，包括加強人大監督、政協民主監督和司法監督，強化社會監督，高度重視輿論監督，加強政府內部的專門監督。通過建立職責明確、結構合理、運行有序、運轉高效的行政監督體系，將行政權力運行的每一個部位、每一個環節都置于有效的監督之下，使人民賦予的權力真正為人民謀利益。

四、加強制度建設，建立有效的勞資平衡機制

實行按要素分配是社會主義市場經濟的客觀要求。在這種分配方式下，要求資本所有者和勞動者按照各自在生產中所作貢獻的大小進行個人收入的分配。但是，長期以來，我國勞動力資源充沛，處于嚴重過剩狀態，勞動力市場長期由買方主導，而資本相對比較稀缺，這就形成了資本的強勢和勞動力的弱勢，導致我國勞動力價格長期處于扭曲的低水乎狀態，資本侵蝕勞動的現象非常嚴重。首先，勞動所得占GDP的比重越來越低，而資本所得占GDP的比重則越來越高。中國社會科學院工業經濟所編寫的2007年企業藍皮書《中國企業競爭力報告(2007)一盈利能力和競爭力》指出：1990年至2005年，勞動者報酬占GDP的比例下降了12％，從53.4％下降為41.4％，而同期營業余額占GDP的比例從21％增加到29.6％?？梢哉f，企業利潤的大幅增加相當程度上是以職工低收入為代價的。2007年，勞動者報酬占GDP的比例更是下降為39.7％。而這個比例，發達國家都在50％～60％之間，有的甚至達到65％，美國是58％。其次，普通勞動者的收入一直偏低。據全國總工會2005年對10個省20個城市的萬名職工的調查，在2002～2004年問，職工工資低于當地社會平均工資的人數占81.8％，低于社會平均工資一半的人數占34.2％，低于最低工資標準的人數占12.7％。2006年底，上海市對100家國企、1000名一線職工進行抽樣調查，結果顯示，有42.5％的職工從2003年起就沒有加過工資。企業普遍缺乏正常的工資增長機制。處于城市“二等公民”地位的農民工，勞動力價格被低估的狀況更為嚴重。據國家統計局的調查，主要在私營企業打工的農民工，勞動時間周平均為56.17小時，比規定的勞動時間多出40％，小時工資僅相當于全國平均工資的40％，國企職工工資的30％多。珠三角地區農民工月平均工資僅為600元左右，十幾年幾乎沒有增長，這樣的工資水平，養家糊口都困難，更別說什么教育、娛樂支出了。勞動力價格被嚴重低估，不僅導致了初次分配不公，居民收入差距擴大，而且也使我國消費需求長期不足，影響了經濟的發展。

現在，我國勞動力的供求依然失衡，供給仍然大于需求，而勞動者的組織化程度又非常低下，由于種種原因，工會還無法充分發揮作用，在這樣的條件之下，只有政府的強有力介入，才能增加勞動者的籌碼，也才有可能扭轉勞動力價格被低估的局面。為此，政府應該加強相關的制度建設。為提高勞動報酬在GDP中的比重提供堅實的基礎。具體是：

第一，要建立和推進工資集體協商制度。工資集體協商制是市場經濟條件下通行的符合市場經濟規律的一種工資決定形式，上世紀九十年代全國總工會就開始推廣工資集體協商制，但執行的效果并不理想。原因有兩個方面，一是有關的法律條款還不太具體、不太明確。我國《勞動法》只對集體談判作了原則性規定，《勞動合同法》所涵蓋的工資集體協商選擇性條款也只是初步意義上的。一些重要的內容需要強化和明確。二是能代表勞方的協商主體嚴重缺位。國有企業工會只是企業的“職能部門”，難以真正代表職工的利益；非國有企業工會組織不健全或者沒有工會，行業工會也基本沒有建立，因此，無法開展集體協商。所以，當務之急，一方面要對相關的法律條款進行完善，另一方面要加強工會組織建設，使工會能真正代表工人的利益。

第二，要建立和完善最低工資制度。最低工資制度是市場經濟國家普遍采用的收入分配政策，其目的就是為實現初次分配的公平，使勞動者能夠通過誠實合法勞動達到最低生活水平，減少救濟規模。在我國，目前還沒有全國性的最低工資法，僅有部分地方政府推出的最低工資標準，不僅各地區存在較大差異，而且也沒有得到很好地貫徹執行。我國勞動力市場供大于求的狀況將長期存在，特別是勞動密集型行業，這種狀況更嚴重。如果僅憑市場機制調節，工人待遇將長期得不到保障，因此需要政府通過建立最低工資法進行強制干預，這是保障工人工資穩定增長的最有效手段。所以，要盡快出臺全國性的最低工資法，而且最低工資標準應該是動態的，應該隨著企業效益的增長和當地生活水平的提高而逐步提高。因此，要同時制定最低工資評價體系，對提高幅度作一個客觀的評估，從而使最低工資的調整建立在科學合理的基礎上。

第三，要建立健全工資保證金制度。為了避免發生企業拖欠職工工資的情況。有必要建立預防機制，即工資保證金制度。目前有的行業已經實行這種制度。還有的地方建立了工資保障基金制度，就是由各企業拿出一些錢作為工資保障基金，如果有企業拖欠工資或老板逃逸的情況發生，那么就由工資保障基金先墊付，讓工人拿到工資，然后由企業償還或拍賣老板逃逸的企業資產，補上保障基金。

[責任編輯：李曉麗]