城市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顟B(tài)及瓶頸探析

楊涵鈺

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-0992（2009）05-030-02

一、我國(guó)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國(guó)正處于社會(huì)變革時(shí)期，社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定與和諧。黨的十七大提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，其中很大一部分是要健全社會(huì)福利體系。廣義的社會(huì)福利既有國(guó)家直接舉辦的，又有民間團(tuán)體和志愿機(jī)構(gòu)舉辦的;既有現(xiàn)金、實(shí)物形態(tài)，又有勞務(wù)形態(tài);既有保障社會(huì)成員基本生活的，又有改善和提高社會(huì)成員生活質(zhì)量的。狹義的社會(huì)福利保障對(duì)象是無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼、精神病人等，其經(jīng)費(fèi)主要靠國(guó)家財(cái)政撥款、社會(huì)募捐、有關(guān)低費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目的收益以及福利企業(yè)收入的彌補(bǔ)等。在我國(guó)的社會(huì)福利實(shí)踐當(dāng)中，采用了社會(huì)福利狹義的定義，社會(huì)福利是社會(huì)保障體系中一個(gè)重要的組成部分。

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，政府的職能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，尤其在十七大提出建設(shè)和諧社會(huì)以來(lái)，“小政府、大社會(huì)”的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型社會(huì)結(jié)構(gòu)正在形成。“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”三大角色的相互關(guān)系將重新調(diào)整，政府的角色將變小且職能有限，社會(huì)的角色將得到發(fā)展并越來(lái)越重要，市場(chǎng)將越來(lái)越發(fā)展并規(guī)范化。城鄉(xiāng)居民越來(lái)越社會(huì)化，由傳統(tǒng)的“家庭人”、“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，人們由原來(lái)較多地依靠家庭、單位解決生活中的問(wèn)題轉(zhuǎn)而更多地依靠社會(huì)解決，對(duì)社會(huì)福利服務(wù)的需求將會(huì)急劇增加。

我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)能否滿(mǎn)足民眾的需求，已成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)實(shí)議題。許多研究認(rèn)為：在中國(guó)，政府獨(dú)立支撐福利服務(wù)的狀況基本沒(méi)有改變，社會(huì)福利社會(huì)化改革仍然困境叢生。國(guó)民福利在國(guó)家計(jì)劃的控制之下，被分割為財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼、民政福利和企業(yè)福利三方面，三者間嚴(yán)重缺乏協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。無(wú)論是由政府還是由社會(huì)提供的社會(huì)福利項(xiàng)目少、水平低，且局限于城鎮(zhèn)居民。不僅如此，其準(zhǔn)入條件也較苛刻，受益人群少，福利水平不高。另外，企業(yè)提供的職業(yè)福利比重過(guò)大，福利水平出現(xiàn)兩級(jí)化。所以，我國(guó)的福利制度，既非國(guó)外流行的社會(huì)化福利，也不是西方職業(yè)福利模式，處于一種混合狀態(tài)。這就造成了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展極不成熟，沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)的要求。

也有研究認(rèn)為：社會(huì)福利建設(shè)還是有很大發(fā)展。尤其是代表普遍性原則的、與工作歷史相聯(lián)系的社會(huì)保險(xiǎn)得到加強(qiáng)，主要為弱勢(shì)群體提供幫助的其他福利和救助工作也有一定的發(fā)展。我國(guó)屬于低福利國(guó)家，但滿(mǎn)足人均福利持續(xù)增長(zhǎng)條件。社會(huì)福利支出占社會(huì)財(cái)富的比重愈來(lái)愈小，而福利支出的總量卻逐年遞增。可見(jiàn)，我們國(guó)家長(zhǎng)久以來(lái)一直實(shí)行的是保守謹(jǐn)慎的福利支出方式。社會(huì)福利費(fèi)支出占國(guó)家財(cái)政收入比例較低。這就更凸顯了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的作用，而作為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的重要組成——敬老院在未來(lái)社會(huì)的發(fā)展被擺到了越來(lái)越重要的位置，成為日后建設(shè)社會(huì)福利體系的重點(diǎn)之一。

二、現(xiàn)存問(wèn)題

然而，由于種種原因，我國(guó)目前敬老院的發(fā)展中，還有不少值得注意的問(wèn)題，應(yīng)引起業(yè)界人士足夠的重視。

1.服務(wù)人員缺乏專(zhuān)業(yè)技能

敬老院按要求應(yīng)該具備以下三種人才：社會(huì)工作者、醫(yī)療護(hù)理人員、心理輔導(dǎo)師等。但是，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的敬老院，這三方面人才都很缺乏。首先，從事這三方面工作的人就不多，愿意從事敬老院這種既辛苦，工資又不高的人就更少了。敬老院很難以現(xiàn)有的資金支持請(qǐng)到合適的人才。

我們調(diào)查了解到，目前敬老院的護(hù)理人員分為兩類(lèi)：一種是初中及以上文化水平的35歲以下的普通護(hù)理人員；另一種是有經(jīng)驗(yàn)的退休醫(yī)護(hù)人員作為護(hù)理長(zhǎng)。普通護(hù)理人員有三個(gè)月的試用期。對(duì)于這些護(hù)理人員沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)，都是新來(lái)的向有經(jīng)驗(yàn)的護(hù)理者學(xué)習(xí)，邊干邊學(xué)。這種邊干邊學(xué)的方式自然很難學(xué)到多少有用的技能。所以，護(hù)理人員的護(hù)理能力普遍都不高。而對(duì)于社會(huì)工作者和心理輔導(dǎo)師這類(lèi)人員，該敬老院根本就沒(méi)有。

沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人士的敬老院很難滿(mǎn)足老人們的實(shí)際需求，就我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老人們存在很大的心理、生理問(wèn)題。很多老人認(rèn)為敬老院雖然有吃有住，但沒(méi)有自由，沒(méi)有家的溫暖，并不能給老人真正舒適的感覺(jué)。

不少敬老院也想過(guò)以請(qǐng)義工、志愿者的方式來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，但是敬老院的工作不是人人都做得來(lái)。有些臟話累活，很多接受過(guò)大學(xué)教育，具備專(zhuān)業(yè)技能的人反而不想做，更有照顧臨終老人這種工作，很多女孩子都不敢做。

2.服務(wù)對(duì)象范圍狹窄

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，退休的老職工越來(lái)越多，生活質(zhì)量卻越來(lái)越差。這些老人或多或少面臨生活上的問(wèn)題：有的是物價(jià)上漲、退休金不漲的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；有的是子女不在身邊的精神問(wèn)題；有的是身患疾病的健康問(wèn)題。這些老人都需要社會(huì)的幫助，都應(yīng)該是敬老院的服務(wù)對(duì)象。但實(shí)際上，敬老院的服務(wù)對(duì)象比這個(gè)要狹窄的多。

對(duì)敬老院來(lái)說(shuō)，“三無(wú)”人員收得越多“負(fù)擔(dān)”越重，代養(yǎng)老人越多經(jīng)濟(jì)效益越好。在這種情況下，同一張床位在選擇讓“三無(wú)”人員人住，還是讓代養(yǎng)老人入住時(shí)，在沒(méi)有政策硬性約束的情況下，肯定是選擇后者。所以敬老院只入住少量“三無(wú)”人員而代養(yǎng)大量的社會(huì)老人。在這種辦院模式下，政府的投入和產(chǎn)出明顯不對(duì)等，國(guó)家投人大量資金但只有少數(shù)“三無(wú)”人員享受到高出當(dāng)?shù)厣钏降母＠?wù)，大量應(yīng)該享受?chē)?guó)家提供福利服務(wù)的對(duì)象不能享受，不應(yīng)該享受?chē)?guó)家提供福利服務(wù)的對(duì)象卻占用了有限的資源。而且這種模式造成新的不平等和不經(jīng)濟(jì):一是入住社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的“三無(wú)”人員與沒(méi)有入住社會(huì)福利機(jī)構(gòu)“三無(wú)”人員之間的不平等。二是入住敬老院的老人之間由于繳費(fèi)不同而享受不平等的待遇。

即使經(jīng)濟(jì)條件滿(mǎn)足要求，一些家庭仍不愿送老人來(lái)敬老院。這是因?yàn)樯鐣?huì)道德要求子女必須盡孝道，把老人放在敬老院的行為被一些人認(rèn)為是不孝順的行為。但是，有些家庭，子女要工作養(yǎng)家，老人不能自理的話，一人在家，很危險(xiǎn)，不如送去敬老院。或者有些老人的疾病需要特別護(hù)理，在家里沒(méi)有設(shè)備條件或者家人沒(méi)有護(hù)理技能，也需要送去敬老院。然而，由于子女擔(dān)心被指責(zé)不孝順，這些老人被排除在敬老院的服務(wù)對(duì)象之外。調(diào)查所示，62.6%的老人希望在家庭養(yǎng)老，29.2%的老人希望在養(yǎng)老院養(yǎng)老，另外8.2%的老人選擇其他養(yǎng)老方式。

3.敬老院位置偏僻、交通不便

敬老院沒(méi)有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持，一般選址都在城市的郊區(qū)，交通不很便利。有一些敬老院甚至不在市區(qū)中，要經(jīng)過(guò)很大一片土路才能走到。即便是本地人，如果第一次去，也很難找到路。

從我們調(diào)查的情況看，不少敬老院設(shè)在城郊農(nóng)村。村內(nèi)各類(lèi)設(shè)施還是齊全的，有超市、菜市場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校。但是敬老院中大部分老人是不出門(mén)的，因?yàn)槔先嘶顒?dòng)不便利，護(hù)理員不好看管。所以村內(nèi)情況對(duì)敬老院中的老人影響不大。對(duì)敬老院來(lái)說(shuō)，菜市場(chǎng)、醫(yī)院還是很重要的。但醫(yī)院離敬老院稍有點(diǎn)遠(yuǎn)，老人們就醫(yī)并不像市內(nèi)方便。

這樣的環(huán)境，會(huì)對(duì)老人出門(mén)造成十分不利的影響。老人們的生活本就空虛乏味，如果可以出門(mén)走走，是對(duì)心理的一種緩解與調(diào)試。但是，面對(duì)這樣的居住環(huán)境和交通狀況，老人們普遍都不敢出門(mén)。

4.現(xiàn)實(shí)和目標(biāo)的錯(cuò)位

目標(biāo)錯(cuò)位與置換是指制定的目標(biāo)在實(shí)踐中被錯(cuò)誤貫徹，走了樣，偏離了原來(lái)的道路。敬老院的目標(biāo)是向需要幫助的老人提供服務(wù)，保障老人的物質(zhì)與精神生活，照料有困難的老年群體。這是與社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化的要求相吻合的，每一個(gè)目標(biāo)都是從老人的需要出發(fā)，為老人著想。

然而，在實(shí)際運(yùn)作中，敬老院制定的那些目標(biāo)還有相當(dāng)多的部分沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。特別是“一切工作為了老人，心中時(shí)刻想著老人，全心全意服務(wù)老人”的宗旨做的不很到位。這些老人覺(jué)得自己是“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”了，卻不覺(jué)得自己“老有所為、老有所樂(lè)”。所以說(shuō)，敬老院想真正成為老年人安度晚年的理想勝地，還需要相當(dāng)長(zhǎng)的努力。

其實(shí)，國(guó)內(nèi)的敬老院普遍存在這樣的問(wèn)題，在建設(shè)敬老院的時(shí)候提出的為老人服務(wù)的目標(biāo)，在實(shí)踐中被置換了。例如，本來(lái)籌集資金是為了提供更好的服務(wù)，結(jié)果由于收費(fèi)太高，反而使得許多老人被拒之門(mén)外。賺錢(qián)從手段變成了目的，敬老院在人們心中的形象一落千丈，飽受罵名。再比如國(guó)家下達(dá)許多硬性規(guī)定，想要保護(hù)老年群體的利益，像是每個(gè)敬老院必須配備活動(dòng)中心、衛(wèi)生所等硬件設(shè)施，這本來(lái)是為老人謀福利的好事，但是敬老院為了達(dá)成目標(biāo)，而努力擴(kuò)建，反而成了為了完成任務(wù)的工具，而忽視了本來(lái)的目標(biāo)——服務(wù)老人。

5.收費(fèi)過(guò)高且有悖社會(huì)公平

敬老院作為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，是不能以盈利為目的的。但是許多敬老院為了自身的發(fā)展，不得不提高收益，尤其是提高向老人們的收費(fèi)。我們調(diào)查的這所敬老院的經(jīng)費(fèi)來(lái)源有三種方式：一是國(guó)家撥款，主要用于敬老院、光榮院的開(kāi)支，也會(huì)對(duì)老年公寓有少量的補(bǔ)貼；二是社會(huì)捐款；三是服務(wù)對(duì)象交付的經(jīng)費(fèi)。二、三項(xiàng)主要用于老年公寓的開(kāi)支。整個(gè)敬老院的運(yùn)行是免稅的。而其中，社會(huì)捐款只是很少一部分，而且這部分還不穩(wěn)定，所以大部分開(kāi)支還是老人們交來(lái)的費(fèi)用。

由于繳費(fèi)不同而享受不同的待遇，使得敬老院的服務(wù)有悖社會(huì)公平。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)不同于一般營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦宗旨就是為了保障社會(huì)公平而對(duì)待弱勢(shì)群體給予特殊的照顧，是不能以盈利為目的的。但是，以經(jīng)濟(jì)條件決定受照顧的水平，明顯有違社會(huì)公平。下面是某老年公寓的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，我們可以從中看出收費(fèi)偏高和不平等的表現(xiàn)：

（1）住宿標(biāo)準(zhǔn)

老年公寓的所有房間縱向分為甲乙丙丁四類(lèi)，甲類(lèi)分四級(jí)，乙丙丁各分兩級(jí)。橫向分為正面朝陽(yáng)的與背面背陽(yáng)的兩種。甲類(lèi)住房是雙人標(biāo)準(zhǔn)間帶洗澡間、壁柜，乙類(lèi)是雙人標(biāo)準(zhǔn)間帶衛(wèi)生間，沒(méi)有洗澡間了，丙類(lèi)是雙人普通間，衛(wèi)生間也沒(méi)有了，丁類(lèi)是三人普通間。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從丁二級(jí)的120元一個(gè)床位到甲一級(jí)的450元一個(gè)床位不等。另外還要繳納月取暖費(fèi)從40元一個(gè)床位到80元一個(gè)床位不等（注：是床位不是房間）。

（2）伙食標(biāo)準(zhǔn)

老人們可以自己選取每天的飯菜，因此收費(fèi)也是按老人的選擇而定。每個(gè)月初，老人們要繳納統(tǒng)一的240元錢(qián)，如果這個(gè)月花的多于240元，還要補(bǔ)交，如果不夠240，回退還多出的錢(qián)。但是或是花銷(xiāo)最低不得低于180元，也就是說(shuō)，即使老人花的少于180，少的也不再退了。如果一個(gè)臨終老人，每天只吃流食，或者靠輸液維持，他的伙食是不能花到180元以上的，他的錢(qián)就等于白花了。

（3）護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)

護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)這一項(xiàng)也是必選項(xiàng)，也就是說(shuō)即使老人很健康不需要護(hù)理，也必須繳納。護(hù)理等級(jí)分為全程專(zhuān)護(hù)、半程專(zhuān)護(hù)、特級(jí)護(hù)理、甲級(jí)護(hù)理、乙級(jí)護(hù)理、丙級(jí)護(hù)理、丁級(jí)護(hù)理。詢(xún)問(wèn)過(guò)居住的老人會(huì)發(fā)現(xiàn)，乙級(jí)護(hù)理的服務(wù)也只是護(hù)理人員會(huì)提醒一下老人到了該吃藥的時(shí)候了。乙級(jí)以下不主動(dòng)找護(hù)理人員就基本享受不到服務(wù)。收費(fèi)情況是從120元一個(gè)月一直到1500元一個(gè)月。而老人院60%以上是殘疾老人，大多需要特級(jí)及以上護(hù)理，也就是360元到1500元的范圍。

事實(shí)上，敬老院從創(chuàng)建以來(lái)，一直在不斷的擴(kuò)充規(guī)模，越做越大。從企業(yè)的角度看，很符合企業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則，有利于一個(gè)企業(yè)不斷發(fā)展壯大。但是，如果作為一個(gè)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)⑨，它并沒(méi)有符合非營(yíng)利性的原則要求。為了滿(mǎn)足股東們的利益，敬老院在不斷的賺錢(qián)、擴(kuò)張，并沒(méi)有切實(shí)從服務(wù)對(duì)象考慮，老人們是否能承擔(dān)昂貴的費(fèi)用。交的錢(qián)少，享受的服務(wù)就少，這樣的做法是違背了社會(huì)公正的，更違背了福利機(jī)構(gòu)的價(jià)值理念。

三、建議

針對(duì)敬老院在發(fā)展中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，尤其是帶有普遍性的，在中國(guó)社會(huì)工作領(lǐng)域常出現(xiàn)的問(wèn)題，我們提出以下建議：

1.實(shí)行公辦民營(yíng)。就是把國(guó)辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的所有權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)歸國(guó)家所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)以無(wú)償轉(zhuǎn)讓、租賃、承包等方式轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織或個(gè)人。這些組織或個(gè)人依靠自己的管理才能和服務(wù)去贏得市場(chǎng)，自負(fù)盈虧。國(guó)家不承擔(dān)福利機(jī)構(gòu)的維修、改造和添置設(shè)備等后續(xù)投入，不負(fù)擔(dān)經(jīng)營(yíng)管理人員和服務(wù)人員的工資。

2.實(shí)行股份制改造。允許和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各資本集團(tuán)、民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人以投資、合股形式參與國(guó)辦福利機(jī)構(gòu)的改造。改造后的福利機(jī)構(gòu)按企業(yè)管理模式設(shè)董事會(huì)，聘用經(jīng)營(yíng)管理人員，實(shí)行全員合同制，按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng)、管理，員工待遇與經(jīng)營(yíng)狀況掛鉤。

3.實(shí)行民辦公助大力發(fā)展民辦福利機(jī)構(gòu)。2000年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門(mén)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》的通知中明確指出:各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，逐年增加社會(huì)福利事業(yè)投入，重點(diǎn)用在一些基礎(chǔ)性、示范性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)上，同時(shí)采取民辦公助的辦法，將一部分資金用于鼓勵(lì)支持和資助各種社會(huì)力量辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。

4. 對(duì)舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施補(bǔ)貼資助。養(yǎng)老社會(huì)福利事業(yè)是一項(xiàng)投入大但收益慢的事業(yè)。如果沒(méi)有政府在資金和政策上的有力支持，社會(huì)力量進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域的門(mén)檻將會(huì)很高。對(duì)此，應(yīng)采取了一定的資助方式。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，同樣的資金，不同的使用方式，可以產(chǎn)生結(jié)果上的巨大差異。而得到政府支持的社會(huì)力量，為一些企業(yè)和個(gè)人進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域提供了很大的推力。

5.開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)，并嘗試政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，只是解決了部分老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的要求。對(duì)于更大群體的老年人來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿，也沒(méi)有實(shí)際的必要。但是，他們?cè)谌粘Ｉ钪校捎谏眢w等方面的原因，需要得到一些必要的支持和幫助。因此，在大力發(fā)展機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施的同時(shí)，針對(duì)目前大量居家老人的實(shí)際困難和需要，應(yīng)積極探索開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作。在居家養(yǎng)老服務(wù)工作中，十分重要的支持措施是對(duì)特定老人進(jìn)行補(bǔ)貼。

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