廣泛的公民參與促進公共決策的有效執行

裴茹飛

中圖分類號：D601文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2009）05-033-02

摘要隨著社會經濟和民主政治的不斷發展，公民參與公共決策日益成為一種普遍而重要的政治現象。在現實生活中，公民參與公共決策要受到公共決策體制、決策渠道、決策法制、決策意識等因素的制約。因此必須積極采取措施，化解制約因素，擴大公眾對公共決策的參與，從而促進公共決策的有效執行。

關鍵詞：公共決策；制約因素；公民參與；實現路徑

公共決策是指公共決策者對公共資源進行有效配置，并為實現公共利益最大化、合理化而進行的決策活動。其實質是對社會資源的有效配置和對社會價值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民參與公共決策是公民個人或公民團體通過各種方式和途徑參與公共事務、影響和推動包括政治系統中的各種決策的活動和行為。黨的十七大強調要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與。這是黨對“推動什么樣的政治參與，怎樣推動政治參與”這一時代命題的科學回答，具有重大的理論意義和實踐指導意義。從某種義上講，對切身利益的密切關注是公眾參與公共決策最直接的動因。然而，在現實中，公眾參與公共決策不是僅有參與的愿望和要求就可以實現的，而是必須依托于一定的政治制度，受到眾多因素的影響和制約。必須積極尋求對策設計，化解制約因素，以擴大公眾對公共決策的參與。

一、公民參與公共決策的現實意義

在當代，隨著社會經濟和民主政治的不斷發展，公眾參與公共決策已日益成為一種普遍而重要的政治現象，不斷擴大和完善公眾有序的政治參與，對于推進我國公共決策的科學化與民主化具有重要意義。

（一）公民參與有助于公共決策的發現和確認

公共決策過程最關鍵、最重要的一步是決策問題的發現和確認，在這一過程中，公民的廣泛參與是實現決策最關鍵的因素。保證獲取政策問題確認時所必需的充分、準確的信息。社會公眾參與可以改善大多數決策者只能了解到數量有限的信息和由于種種主客觀原因在傳遞過程中被“改變”的情況。具體有兩方面的表現：（1）社會公眾直接面對各種社會問題，最了解情況，傳達的信息最全面、最真實；（2）社會公眾參與決策過程直接與決策者交流，從而為政府或決策者提取信息提供了一條捷徑。某一社會問題要成為政策問題，首先得進入公眾議程，而后進入正式議程，最后才形成政策問題。公眾參與決策過程的一個重要作用就是可以將進入公眾議程的社會問題盡快提交政府使之成為正式議程，這是政策問題確認的關鍵。在公眾廣泛意見之后政府達成的有效協議能夠更有效的適應公共政策制定的需要，從而滿足人們實際生活的需要。

（二）公民參與決策過程有助于推動政策的順利執行

社會公眾參與決策過程對于提高公共政策的執行度具有重要的意義。一方面，社會公眾參與擴大了決策資源的提取范圍，增強了政治體系的利益整合功能，因此公共政策能夠反映最大多數人的意志，能更好地協調社會各種利益關系，從而增加社會公眾的認同感；另一方面，從社會心理方面來說，公眾參與決策滿足了社會公眾參政議政的心理需要，增強了他們的政治功效感、影響感和尊嚴感等。社會公眾參與決策，可以使公共政策更易于被社會公眾接受和認同。這種認同感進而增進公眾對政府的信任感，減少政府推進政策執行的成本投入。社會公眾參與決策對于提高政策執行效力，也是功不可沒。公眾參與使社會公眾對政策合法性確認不疑，對政府的信任感大大提高，從而以積極、正面的態度推動政策的執行，大大提高了政策的執行效力。

（三）公民參與有利于實現決策體系的合法性基礎

合法性意味著某種政治秩序被認可的價值，是政治統治依據的傳統或公認的準則，而得到人民的同意和支持。在一定意義上，公眾參與是以公眾對現存政策體系合法性的基本認同為前提的，本質上就是公眾通過合法的參與途徑向決策體系表達自身利益要求以影響政策體系的公共政策過程。在參與過程中，公眾已經在一定意義上直接或間接地同意和認可了政策體系的權威，并且直接顯示出了公眾的政策傾向，而這種政策傾向則是政策體系制定政策的重要依據。顯然，如果沒有公眾的參與，就沒有公眾對政策體系及其政策方案的同意與認可，合法的政策體系也就不復存在了，這就是政策體系合法性的基礎。市場經濟的發展確認了公眾在經濟活動中的主體性，增強了公眾的利益意識和參與意識，從而增強對政策體系的認同感，增強政策體系權威的合法性。

二、公民參與公共決策的阻礙因素分析

改革開放以來，我國在大力發展社會主義市場經濟的同時，也積極推動公民在公共決策參與過程中的積極作用。但由于各種因素的影響，我國公民對公共決策的參與無論在廣度和深度上都還很不夠。主要表現在以下幾個方面。

（一）公民參與體制保證不健全

公民的有效參與公共決策需要具體參與制度和程序的保障，只有在制度和程序上同時有保證的情況下才能保證公民參與公共決策的有效進行。中國雖然已經有自己的一套政治參與制度，但是公民參與方面的制度建設滯后，政治參與制度化程度低、配套性差，缺少有效的制度和程序上的保障。從整體上講，我國社會主義制度的階級本質決定了我國政治機制對廣大群眾參與政治生活的影響必然是積極的。但問題在于，多年來的實際運行情況已使一些政治制度在很大程度上流于形式。

（二）公民參與公共決策的渠道不夠暢通

現有的政治參與渠道相對狹窄，政治參與的方式單一。公民沒有經常性的參與渠道和參與方式，現有的政治參與的路徑往往局限于人民通過選舉人民代表和推薦政協委員的方式參與政策規程。雖然近幾年出現了民主評議政府、公示制、聽證制度等各種參與方式，但這些制度執行不到位，往往流于形式，各種中介組織和社會團體的決策參與渠道也未能全部發揮其功效。

(三)公民參與公共決策的法制不完備

公民參與的法制建設相對滯后，公民參與缺乏充分的法制保障。法律所涉及公共決策范圍有限，實體性規范多，程序性規范少，公民參與決策缺乏具體可操作的法律依據。在目前的政治生活中，人民只能把管理國家事務和社會事務委托給國家行政機關行使。公民是委托人，政府是代理人。但是，現實中的制度安排卻很難體現委托人的參與。

（四）公眾參與公共決策的意識淡薄

當前我國公民的政治義務感并不強，參與決策的動機層次不高，其目的主要是為了獲取和維護自身的利益，特別是經濟利益，所試圖影響的也多限于某些政府官員的個別態度，或政府對某一具體問題的處理，而對政府工作中具有方向性和決策性的方面很少觸及。

三、實現廣泛公民參與的途徑

公民參與公共決策是政府決策科學化、民主化的必然要求，更是社會主義民主政治發展的必然要求。隨著社會生活的快速發展，公民主體意識的覺醒，公眾正日益成為政府公共決策的主體，如何實現決策目標的科學化民主化，主要有以下幾方面的表現

(一)完善法律，實現公民參與的法制化

在我國，公民參與公共決策必須建立必要的法律保障體系，不斷完善各種相關法律法規，用法律條文規定社會各部分在公共決策中的地位、作用以及應有的責任，并根據有關法律出臺一些有利于擴大公民參與公共決策的相關具體細則，使公民在行使參與、制約和議政權利時，既有法律依據，接受法律指導，又能得到法律的保護。同時，必須加強程序法制建設，實現公民參與公共決策的程序化。從法治建設上看，必須在實體規范上規定了公眾可以成為公共決策的主體，但是這些規定都需要切實可行的程序去落實，沒有程序和秩序就沒有公眾參與公共決策的有序化。近年來發生的諸多群體性事件折射出目前我國公共決策中公民參與中存在的諸多制約因素和問題。必須正視公民參與中的這些障礙性因素的存在，積極尋求解決問題的具體方法。

（二）拓寬公民參與公共決策的渠道

不斷拓寬利益表達渠道，使更多的公民有機會參與到公共決策中來。發展政府性民意表達結構，客觀上要求各級政府部門必須增加開放度、透明度以及與公眾之間的親和力，廣泛開展政府和公眾之間的平等協商與對話。公民在政治素養、政治認同、政治情感、政治心理等方面存在明顯差異。社會成員的多元性特征，客觀上要求建立多樣化、多層次的利益表達渠道。為了進一步推進公眾參與，政策制定者可以多采用一些公民參與渠道，創造更新的參與方式。如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等。此外，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道。為充分發揮利益團體在利益表達和利益綜合方面的功能，發揮各種利益團體的實際政策參與作用，我們還需多方面開拓政策參與渠道。

(三)提高公民素質，提高公民決策意識

公民具有積極主動地參與公共決策的意識，又有參與的能力、途徑，才可能達到參與的目標，保證公共決策的民主性和科學性。加強公民參與意識教育，培育公民參與公共決策的能力是實現公民有序參與的基礎，也是擴大社會主義民主的重要途徑，從各個層次、各個領域擴大公民有序參與國家和社會管理的目標要求。要正確認識和對待中國傳統政治文化，去其糟粕，取其精華；激發調動參與熱情，培養公民的參與意識。要引導他們正確認識我國的國情以及國家現在和未來的發展目標，從而使他們的參與行為符合社會的發展目標，減少和避免為圖一時的滿足而最終影響民主政治進程和社會、政治穩定的參與行為。加強有序參與的實踐引導和鍛煉，提高公民的參政能力。

（四）為公民參與提供良好的政策環境

在市場經濟條件下，隨著決策主體走向分散化，任何一項政策，都必須獲得社會公眾的認可，決策主體必須同各種社會組織、政黨組織、利益團體以及不同階層的人民進行廣泛的溝通、聯系，交換信息，商洽方案，以取得他們對政策的理解和支持。營造良好的政策環境，最根本的是要在全社會中造成一種民主、平等和協商的氣氛，形成一種人人能暢所欲言，充分表達自己的觀點，并積極提出政策建議的局面。政府部門應破除各種不適應改革開放新形勢和市場經濟發展的舊觀念，樹立現代化的決策觀念。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公眾參與公共政策，營造良好的決策環境。

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