我國(guó)城市棚戶區(qū)改造存在的問(wèn)題與對(duì)策分析

張麗萍

摘要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市區(qū)域不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的村居被納入了城區(qū)范圍，這些質(zhì)量較差的房屋、設(shè)施不全的區(qū)域就構(gòu)成了棚戶區(qū)。為了使舊城區(qū)恢復(fù)其在城市發(fā)展中的活力，必須對(duì)舊城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)進(jìn)行改造。同時(shí)棚戶區(qū)的改造也有利于節(jié)省土地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地。因此對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造具有重大意義。

關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程；棚戶區(qū)；改造

1 引言

棚戶區(qū)是中國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的典型現(xiàn)象，它曾經(jīng)解決了不少貧困家庭的住房問(wèn)題，但是現(xiàn)在棚戶區(qū)的大量存在已成為阻礙城市健康發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重?fù)p壞了城市形象，甚至?xí)l(fā)一些社會(huì)問(wèn)題。因此棚戶區(qū)問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力急需解決的問(wèn)題。

2 棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題

2.1 改造現(xiàn)狀

目前，棚戶區(qū)改造呈現(xiàn)多種模式，多個(gè)層次推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，更新改造模式由過(guò)去單一的“舊房改造”和“舊區(qū)改造”轉(zhuǎn)向“舊區(qū)再開(kāi)發(fā)”，不僅僅以改善居住條件和居住環(huán)境為目標(biāo)，而且充分發(fā)揮改造地段的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)、環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)改造棚戶區(qū)和城市現(xiàn)代化的多重目的。概括起來(lái)，近幾年來(lái)棚戶區(qū)改造呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

經(jīng)濟(jì)效益成為關(guān)鍵。房地產(chǎn)公司作為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，受到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配，盈利成為其開(kāi)發(fā)的主要目的，這種積極、迫切的目標(biāo)激發(fā)其創(chuàng)造各種有效的方法去促進(jìn)土地利用，間接地使土地使用發(fā)揮到最高境界。因此，經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題成為棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵問(wèn)題，關(guān)系到棚戶區(qū)改造是否能行之有效，并且支配著棚戶區(qū)改造的開(kāi)發(fā)行為。

規(guī)劃控制趨向法治化、系統(tǒng)化。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，雖然還存在著立項(xiàng)審批手段，但由于資金已不是上級(jí)劃撥，而貸款也不再是上級(jí)批準(zhǔn)的政府行為，而是建設(shè)者與金額機(jī)構(gòu)之間的經(jīng)濟(jì)企業(yè)行為，從而使政府對(duì)棚戶區(qū)改造的控制，由過(guò)去行政、計(jì)劃為主的直接控制逐步轉(zhuǎn)向利用經(jīng)濟(jì)杠桿、法規(guī)手段、政策引導(dǎo)、公眾參與以及其他溝通協(xié)作方式的管理調(diào)節(jié)，并通過(guò)各種計(jì)劃、決策、執(zhí)行、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等組織活動(dòng)使規(guī)劃管理走向系統(tǒng)化，打破了以往城市建設(shè)計(jì)劃、規(guī)劃、建筑、實(shí)施的單向執(zhí)行方式。

2.2 存在的問(wèn)題

關(guān)注近期和局部利益。因?yàn)樵谑袌?chǎng)機(jī)制中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為以自身利益的最大化為目標(biāo)，并且房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)是在一個(gè)特定的時(shí)間段內(nèi)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)追求的是在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)的收益。于是，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)傾向于最充分地利用土地資源，千方百計(jì)地提高地塊的容積率，而很少考慮對(duì)周邊環(huán)境可能造成的危害以及對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展可能帶來(lái)的負(fù)面影響。同時(shí)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的“產(chǎn)品”是依據(jù)市場(chǎng)的需求“量身定做”的，但是市場(chǎng)的需求并非是以城市合理的發(fā)展為依據(jù)的。例如，城市中心區(qū)的棚戶區(qū)改造中往往以開(kāi)發(fā)高級(jí)住宅為主，將低收入的居民排擠出了城市中心區(qū)，一定程度上導(dǎo)致社會(huì)空間的分隔，并給社會(huì)的安定埋下隱患。這些矛盾和問(wèn)題是市場(chǎng)本身無(wú)法解決的。

拆遷難度大，協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)。城市建設(shè)的難點(diǎn)在棚戶區(qū)改造，棚戶區(qū)改造的難點(diǎn)在棚戶區(qū)拆遷，棚戶區(qū)拆遷的難點(diǎn)在于中低收入戶的安置。改造能否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵取決于拆遷的成本和拆遷的進(jìn)度。

對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭的住房保障還不到位。在棚戶區(qū)拆遷項(xiàng)目中，存在著這樣一些特殊困難家庭（如下崗失業(yè)、經(jīng)濟(jì)拮據(jù)、常年患病、幾代同住、房屋擁擠、身體殘疾等）：拆遷前，他們擠住在平房?jī)?nèi)或者私自加蓋的屋舍內(nèi)，基本能夠維持生活，可是拆遷之后，按照拆遷條例規(guī)定得到的補(bǔ)償一般不能滿足購(gòu)房從而解決幾代人的居住問(wèn)題。這部分人群會(huì)強(qiáng)力阻礙拆遷。這是拆遷工作中很現(xiàn)實(shí)的困難。

改造項(xiàng)目和拆遷方案不夠詳細(xì)透明，影響被拆遷居民的信心。被拆遷居民對(duì)拆遷后的前景不明朗，對(duì)拆遷的各項(xiàng)補(bǔ)償沒(méi)有把握，對(duì)拆遷持冷漠態(tài)度，如大多數(shù)棚戶區(qū)內(nèi)的房主既擔(dān)心拆遷后失去每個(gè)月上千元的房租，生活沒(méi)有來(lái)源；還擔(dān)心現(xiàn)在的住房無(wú)法換到同等面積的樓房，每個(gè)月還要交物業(yè)管理費(fèi)等。棚戶區(qū)內(nèi)很多租房戶對(duì)拆遷也憂心忡忡，因?yàn)樗麄儸F(xiàn)在的收入只夠租住較便宜的普通街區(qū)舊房或城中村房子，拆遷后他們難以找到便宜的住房。

改造資金不足，審批程序冗雜。棚戶區(qū)改造需要大量資金，但是政府財(cái)政支持的城建資金缺口大。資金不足會(huì)嚴(yán)重阻礙棚戶區(qū)改造的進(jìn)程，應(yīng)從大局著眼，從城市經(jīng)營(yíng)的理念出發(fā)，增加優(yōu)惠政策，吸引市場(chǎng)投資機(jī)構(gòu)介入融資。以往棚戶區(qū)改造所需的批文太多，從確定打算改造某一區(qū)片到真正全面落實(shí)完成拆遷改造，需要太多部門(mén)的協(xié)作與審批，所需的時(shí)間太長(zhǎng)，管理成本加大。

3 城市棚戶區(qū)改造的建議和措施

3.1 制度創(chuàng)新，制定優(yōu)惠政策

棚戶區(qū)改造中涉及到政府、開(kāi)發(fā)商和居民三方的利益。其中最直接、最大的利益關(guān)系者是原棚戶區(qū)居民。政策既要保證居民和開(kāi)發(fā)商的利益，還要保障棚戶區(qū)的改造達(dá)到城市發(fā)展的要求，使居民在不支付額外費(fèi)用的前提下便可充分享受新社區(qū)完善的市政配套設(shè)施及優(yōu)美的居住環(huán)境。拆遷期間原棚戶區(qū)居民的安置費(fèi)及原有房屋的出租收入，由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)補(bǔ)償；原棚戶區(qū)居民回遷房必須優(yōu)先建設(shè)，并由原棚戶區(qū)居民優(yōu)先挑選，保證按時(shí)回遷等等。如果這些政策措施能順利實(shí)施，原棚戶區(qū)居民就會(huì)成為棚戶區(qū)改造最大的受益者。為了推動(dòng)棚戶區(qū)改造，政府需要讓出巨大利益給原棚戶區(qū)居民和開(kāi)發(fā)商，以便降低開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，亦即出臺(tái)新的優(yōu)惠政策，如：出臺(tái)免繳或部分免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、綠化補(bǔ)償費(fèi)、公共消防設(shè)施配套費(fèi)、供水設(shè)施增容費(fèi)、城市房屋拆遷管理費(fèi)等一系列優(yōu)惠政策，吸引有實(shí)力、重信譽(yù)的國(guó)內(nèi)外開(kāi)發(fā)商投入濟(jì)南市的棚戶區(qū)改造；對(duì)于含有公益性項(xiàng)目的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（如在新一輪的城市規(guī)劃中被規(guī)劃為綠地的棚戶區(qū)片），允許免繳部分土地出讓金；對(duì)于區(qū)位較差、拆遷量較大的區(qū)域，可以允許開(kāi)發(fā)商采取適當(dāng)提高容積率，增加部分商業(yè)建筑面積等辦法提高經(jīng)營(yíng)收益；

3.2 體制創(chuàng)新，確立推進(jìn)機(jī)制

棚戶區(qū)改造工作在市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。市委、市政府成立市棚戶區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究制定政策、審定市建委組織的對(duì)改造區(qū)片前期策劃研究和城市運(yùn)營(yíng)商的推選認(rèn)定、審定城市營(yíng)銷策略和項(xiàng)目招商策略，審定批準(zhǔn)區(qū)政府上報(bào)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目總體策劃方案。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)棚戶區(qū)改造的日常工作。

3.3 城市營(yíng)銷，促進(jìn)招商效果

城市營(yíng)銷是城市經(jīng)營(yíng)的高級(jí)表現(xiàn)，是在對(duì)城市正確定位的基礎(chǔ)上，把城市當(dāng)作待營(yíng)銷的產(chǎn)品，制定恰當(dāng)?shù)臓I(yíng)銷戰(zhàn)略和具體策略，把城市宣傳推銷出去，為城市的招商引資、發(fā)展旅游和更好地運(yùn)營(yíng)城市而造勢(shì)。此外，棚戶區(qū)改造與城市基礎(chǔ)設(shè)施同步發(fā)展，市建委重點(diǎn)抓好道路、排水、供水、供氣、公廁、綠化、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.4 區(qū)別對(duì)待，優(yōu)化城市功能

城市的特色和個(gè)性是城市的靈魂，為此，應(yīng)制定專項(xiàng)計(jì)劃，保住城市特色。慎重決策傳統(tǒng)街區(qū)的改建，慎重策劃歷史文化名城保護(hù)；同時(shí)，在目前城市的發(fā)展階段，一部分城中村的存在也有一定的必要性和合理性，它們能提供租金相對(duì)低廉的住房，滿足了外來(lái)打工人員和城市貧困人口等眾多人員的基本住房需求。因此，還應(yīng)選擇保留一部分打工族相對(duì)集中居住的城中村，留住打工族，以便增強(qiáng)城市的活力。

3.5 收購(gòu)“野樓盤(pán)”，用作保障性住房

對(duì)于城中村或者城邊村自行改造建設(shè)的“野樓盤(pán)”，如果拆除重建，雖然能夠給與違法行為以重創(chuàng)，但是更會(huì)造成資源的浪費(fèi)；如果只是收取一定量的罰款即可給“野樓盤(pán)”“上戶口”，又會(huì)縱容這種違法現(xiàn)象愈演愈烈。政府不妨借鑒深圳的做法，由政府收購(gòu)后作為保障性住房（廉租房或者經(jīng)濟(jì)適用房）使用，這樣既打擊了當(dāng)前“野樓盤(pán)”屢禁不止的現(xiàn)象，又增加了濟(jì)南市廉租房的供應(yīng)量，填補(bǔ)了目前濟(jì)南市房地產(chǎn)市場(chǎng)上無(wú)經(jīng)濟(jì)適用房的空白，能使更多的低收入家庭受益。

小結(jié)

棚戶區(qū)改造是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的問(wèn)題，既涉及到政府部門(mén)的認(rèn)知水平和法規(guī)、政策的制定，又涉及到社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃等多個(gè)方面，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城市規(guī)劃工作者應(yīng)該結(jié)合所在城市的實(shí)際情況，對(duì)棚戶區(qū)改造進(jìn)行詳細(xì)的分析和研究，提出合理的改造方法和措施。

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