東北地區城市化問題研究

姜妮伶

〔摘 要〕由于歷史的原因，東北地區始終保持較高的城市化水平，但高水平的城市化背后存在著綜合水平較低、產業動力不足、人力資源流失嚴重以及城市體系發育不足等一系列問題。因而，本文旨在對于東北地區城市化發展中所存在的問題進行深層次的原因分析，為東北地區新型城市化發展提供理論依據。

〔關鍵詞〕東北；城市化；城市體系

中圖分類號：F299.27文獻標識碼：A文

章編號：1008-4096(2009)03-0046-04

城市化是農村的農業人口轉化為城市的非農人口、城市的物質文明和精神文明向農村擴散的過程。未來學家托夫勒認為，中國城市化是21世紀世界經濟增長與社會發展的兩大驅動因素之一。20世紀90年代以來，全國的城市化以前所未有的速度發展，而東北地區城市化速度則明顯緩慢，違背了城市化進程“S”型曲線演進的規律。對于東北地區城市化進程中所存在的問題進行深層次的原因分析，是制定東北地區新型城市化發展戰略的關鍵所在，也是東北地區逐步實現現代化和城鄉一體化的必要環節。

一、東北地區城市化進程及特征

東北地區的城市是以區域資源開發為代價建立起來的。建國前的東北地區城市是建在帝國主義國家投入資本最多的交通要沖或礦產資源豐富的地帶，城市的人口主體是外來移民。真正意義上的東北地區城市化是在建國以后開始的。建國以后，東北地區作為國民經濟建設重點地區，開始了大規模的工業化建設，成為全國工業化和城市化程度最高的重工業基地，城鎮人口占東北地區總人口的比重，從1949年的22.7%增長到1957年的36.69%，超過國內城市化水平20多個百分點。由于歷史的原因，東北地區城市化經歷了1958—1965年的大起大落和1966—1977年的倒退階段，東北地區城市化仍保持較高水平的增長。改革開放以來，隨著鄉鎮企業崛起，農村城市化進程不斷加快。1983年以來，民政部確立整縣改市模式并試行市領導縣體制，2000 年東北地區城市化率達到52.14%，高于全國同期城市化率（36.22%）近16個百分點。

東北地區城市化經歷了恢復發展、大起大落和停滯發展的階段，走出了一條與我國城市化相似的曲折發展道路，其特征如下：

1.城市化水平比較高

東北地區改革開放以前城市化的產生和發展，是依靠外來資本對東北地區的資源開發而直接推動的，是一種典型的“外生型”的自上而下的城市化過程。1949年東北地區城市化水平達到22.7%，遠遠超過全國同期10.64%的水平；1977年達到35.74%，也超過全國同期17.55%的水平。改革開放以后，由于國家經濟發展戰略的變化和國家投入向沿海地區的轉移，東北地區自上而下的城市化的動力機制已不復存在，東北地區依靠自身能力推動的自下而上的城市化進程面臨巨大的挑戰。盡管這一時期的城市化速度落后于沿海地區，但東北地區城市化水平仍高于全國10多個百分點，也高于國內其他地區。

2.城市體系初步形成

東北地區有設市城市90個，包括12個特大城市、42個大城市、24個中等城市和12個小城市，是以大中城市為主的規模結構。東北地區城市的平均密度為1.13座/萬平方公里，高于0.69座/萬平方公里的全國水平，是較高密度的空間結構。東北地區的城市功能結構是以大慶等石油城市、黑龍江東部四大煤礦和遼寧撫順為主的煤礦城市、依春等林業城市之類資源型城市和哈大交通線上的東北四大核心城市哈爾濱、長春、沈陽和大連等綜合型城市為主，以農墾小城鎮和口岸、旅游城鎮為輔。

3.小城鎮數量增加快

東北地區小城鎮作為東北地區城市體系的重要組成部分，為東北地區農村城市化的發展和農村剩余勞動力的轉移做出了重大的貢獻。目前東北地區的建制鎮可達1 500個，其中遼寧省的建制鎮增長最快，從1983年的103個增加到1999年的655個，增長了5倍，吸納農村剩余勞動力近500萬人。近年來出現的西柳、五大連池和同江等專門性職能小城鎮的迅速發展，對東北地區小城鎮的發展起到了示范作用。

二、東北地區城市化發展中存在的問題

由于歷史的原因，東北地區始終保持較高的城市化水平，但高水平的城市化背后存在著綜合水平較低、產業動力不足、人力資源流失嚴重以及城市體系發育不足等一系列問題。

1. 城市化的綜合水平相對低

城市的發展實際上是數量與質量的共同表征，只有通過城市化的數量水平和城市的工業化與經濟發展水平的結合考察，才能正確認識城市化的真實水平。根據《中國城市發展報告》提供的數據，我們選擇對我國各大經濟圈影響力顯著的幾個城市的有關指標，進行東北地區城市化綜合水平的比較分析。結果，無論是經濟總量、人均GDP、工業化水平、工業總產值，還是第二產業占GDP的比例、非農勞動力占總勞動力的比例，東北地區的四大核心城市的得分均低于其他三大經濟圈的核心城市的得分，其中，長春市的經濟總量得分和哈爾濱市的人均GDP、工業總產值以及第二產業所占比重的得分最低，哈爾濱市工業化水平與非農勞動力所占比重的得分也僅次于該得分最低的珠海市。從2003年東北與其他地區的城鎮居民平均每人全年收入與消費水平的比較分析中，也可以看出無論是總收入、可支配收入，還是城鎮居民的消費水平，東北三省均低于全國平均水平，不到全國城鎮平均收入及消費最高的上海的1/2。

除此之外，東北城市的基礎設施落后。除了每萬人擁有公共廁所的指標高于全國平均水平之外，其他城市設施與環境指標普遍低于全國水平。例如，東北城市的人均住房建筑面積、人均擁有道路面積和人均日生活用水量均低于全國平均水平，除了遼寧的城市用水普及率、城市燃氣普及率、每萬人擁有交通車輛數和黑龍江的人均公共綠地面積超過全國平均水平之外，城市公共設施與環境普遍落后于全國平均水平，不符合于東北地區高水平的城市化現狀。

2.城市化過程中人力資源流失嚴重

改革以來，農村戶籍制度開始松動，在比較利益的驅動下，東北地區的農村剩余勞動力有強烈的轉移需求。就農村勞動力轉移的實現方式，東北與國內發達地區存在很大的差別。東南沿海發達省份的農民經過一兩個世紀的從農業向手工業轉移的歷史，通過大辦鄉鎮企業實現就地轉移。東北農民沒有經過這一工業階段，由于東北鄉鎮企業發展落后，轉移的主要實現形式是外出務工。吉林省的農村勞動力轉移的重要體現“民工潮”，主要指向沿海較發達的省市。例如，吉林省遼源市東遼縣是典型的農業大縣，全縣人口40萬人，其中農業人口32萬人，該縣不斷加強對農民的培訓力度，引導農村剩余勞動力的外出務工，2004年全縣農村外出務工人員為5.6萬人，占農村剩余勞動力總數的62%，人均勞務收入達到5 000元。根據我國第五次人口普查資料提供的數據，我們發現東北地區農村勞動力省際遷出量大于省際遷入量，凈遷移人數為27 949人。遼寧省以其發達的經濟吸引外來勞動力；相對落后的吉、黑兩省的農村跨地區流動比較頻繁，黑龍江省的農村勞動力省際遷出量是其遷入量的2.5倍，超過吉林省的農村勞動力省際凈遷出規模。整個東北地區的農村勞動力省際遷移呈凈遷出狀態。此外，從東北地區的農村流動勞動力的素質看，東北地區省際遷出的農村勞動力的受教育程度高于省內轉移的農村勞動力，相對較高素質的農村勞動力采取省際遷出形式。農村勞動力跨地區流動，說明東北地區城鎮對農村勞動力吸納能力不強。特別是一些以資源開發為主的工礦鎮、林業鎮，由于資源枯竭、林木限采等問題，人口外流現象更嚴重。

除了農村勞動力異地流動頻繁外，城市人口省際遷移也呈凈遷出狀態，據第五次人口普查人戶分離的省際遷移情況，東北地區省際遷移人口中，勞動年齡人口比重和高素質人口比重均高于遷出地水平。從東北三省省際遷出人口文化程度構成看，大學及以上和大專及以上文化程度比例遠遠高于全國省際遷出人口相應文化程度構成，也遠遠高于三省各自總人口的文化程度構成。遷移流動人口的經濟活動能力高于遷出地人口的平均水平，是市場經濟環境下勞動力流動的基本規律。然而，文化素質較高的勞動力人口外流是“智能外流”，文化程度越高損失也越大，不利于遷出地。勞動年齡人口和高素質人口的遷出不利于東北地區人力資本存量的增加。

3.城市化發展的產業動力不足

東北地區城市化發展缺乏產業的動力，主要表現在以下幾個方面：

（1）農業發展對城市化的動力不足。農業發展為城市化提供基礎動力。東北三省是我國重要的小麥、大米、大豆和玉米生產基地，在全國糧食生產中具有重要的戰略地位。然而，東北地區農業產值增長速度緩慢，農業的優勢地位逐漸喪失。例如，在東北三省中，農業最發達的吉林省，1978年農民人均收入為181.7元，高于全國平均水平48.1元，也高于其他農業發達省份。但80年代中期開始落后于江蘇省，90年代中期開始落后于山東省，90年代末略高于全國平均水平，2000年開始落后于全國平均水平，吉林省的農業優勢地位也逐漸喪失。除此之外，東北地區農業結構單一，農產品加工層次與附加值不高。東北地區作為全國的糧食主產區，對全國糧食總產量的影響較大，主要以種植業為主，東北地區農民以種植業為主的家庭經營收入高于全國平均水平，但其他收入明顯低于其他農業大省。從國際和國內的發展經驗看，增加種植業生產者的經濟效益和提高他們的收入水平，一個很重要的途徑就是發展農產品加工業轉化糧食，以及通過農產品加工鏈條的延長，創造更多的就業機會和增加農產品的附加值。發達國家農產品加工業的產值和農業產值的比值，一般為2.0—4.0∶1，而中國只有0.78∶1。在東北地區，以吉林省為例，該省目前的玉米、水稻加工量只占常年產量的21.5%和14.9%；肉牛、生豬和肉雞的加工量僅占常年出欄量的6.8%、10.5%和32%。東北地區農業結構單一、農產品加工層次與附加值低，一方面，農民收入的提高受到影響，另一方面，不利于農村非農產業的發展，進而無法增加農村非農產業的就業機會。（2）工業發展對城市化的動力不足。東北地區工業產值增長速度緩慢。自1998年至2003年的5年間，東北地區的全部國有及以上非國有工業企業總產值從1998年的6 113.06億元增加到2003年的11 685.21億元，增長了5 572.15億元，增長幅度不到一倍，而同期全國全部國有及以上非國有工業企業總產值的增長幅度達到110%。東北地區工業結構不利于就業的增加。作為我國老工業基地的東北地區的工業企業，以“大”和“重”為其特點，重工業比例遠遠超過80%以上，與全國水平相比，高出17.4個百分點，勞動密集型中小型企業所占比例小，占全國6.28%的中型工業企業創造了占全國中型工業企業產值的5.84%，占全國5.89%的小型工業企業只創造了占全國小型工業企業產值的4.98%，嚴重地制約了東北地區就業的發展。在東北地區，城鎮單位所使用的農村勞動力人數及其在全國城鎮單位使用的勞動力人數中所占的比例都是很低的。從東北地區城鎮單位使用的農村勞動力在就業人員總數中所占的比例來說，都低于全國平均水平，黑龍江省城鎮單位使用的農村勞動力人數占就業人員總數的比例為1.8%，是全國最低的，其次是吉林省，僅高于0.1%。除了遼寧省城鎮國有單位所使用的農村勞動力占就業人員總數的比例超過全國平均水平之外，東北三省城鎮各經濟類型單位使用的農村勞動力人數占就業人員總數中所占的比例普遍較低。其中，黑龍江省城鎮國有單位和其他單位、吉林省城鎮集體單位使用的農村勞動力人數占就業人員總數中的比例是全國最低的。

（3）服務業發展對城市化的動力不足。第三產業的發展為城市化的發展提供后續動力。改革開放以來，東北第三產業才能成為東北地區的城市化的強大的后續動力。東北地區第三產業的增加值占GDP中的比重也從1952年的21.9%增至2003年的36.9%其中，1978年的比重沒有提高，反而下降為15.7%。，增長了15個百分點，與全國同期的第三產業比重相比，超過3.7個百分點。然而，就第三產業的內部結構看，東北地區的第三產業仍以交通、倉儲、郵電通信批發、零售、貿易和餐飲業等傳統行業為主。從1978年到2003年，東北地區的傳統第三產業在整個第三產業中所占的比重，從61.9%下降至52.0%，但與全國同期的水平相比，仍高出10多個百分點。相反，東北地區現代服務業的發展明顯落后于全國平均水平，不到整個第三產業產值的1/2。

在第三產業中，傳統第三產業是城市化的初始動力，是城市集聚的動力源泉之一，只有現代服務業，才是城市化的后續動力，是城市發揮集聚擴散效益和外部經濟效益的主要動力源泉，為城市化的持續發展提供無窮無盡的動力。正是東北地區的現代服務業的發展相對滯后，東北地區的城市化發展失去了持續的動力，明顯緩慢于我國的城市化發展速度。

4.城市體系發育不足

（1）小城鎮的集聚輻射功能不足。東北地區小城鎮作為東北地區城市體系的重要組成部分，為東北地區農村城市化的發展和農村剩余勞動力的轉移做出了重大的貢獻。然而，作為縣域經濟主體的東北地區小城鎮建設標準低、城鎮規模小、基礎設施落后、工業化基礎薄弱，從而缺乏集聚輻射功能。例如，1998年，在吉林省457個建制鎮中，占70%以上的建制鎮總人口不到3萬人，全省有70%以上的小城鎮的非農業人口不足4 000人，而一個小城鎮只要當鎮區人口達到1萬人時，才能發揮其集聚吸引作用。東北地區小城鎮的分散化和小型化，不僅占用土地過多、規模不經濟，而且環境污染嚴重。再如，東北地區鄉鎮企業的規模普遍小，平均每單位所吸納的就業人數為4.36人，比全國平均水平少1.85人。與鄉鎮企業規模最大的長三角地區相比，低于147個百分點，平均每單位少于6.39人，2002年東北三省鄉鎮企業增加值為2 843.22億元，相當于鄉鎮企業增加值最高的山東?。? 191，66億元）的67.8%、浙江省（3 811.64億元）和江蘇省（3 346.54億元）的74.6%和85.0%。與此同時，東北地區鄉鎮企業的產業結構層次低：第一產業比重高，第二產業比重低，工業企業的比重更低，鄉鎮企業產業趨同、重復競爭嚴重，難以形成產業鏈。工業企業多以農副產品加工為主，產品技術含量和附加值低，服務業多以小規模家庭式經營為主的傳統批零餐飲業為主。

東北地區鄉鎮企業規模小、經濟實力薄弱是東北地區小城鎮和縣域經濟落后、農村城市化發展緩慢的根本原因。オ

（2）城市群發育不足，中心城市缺乏集聚輻射功能。在東北地區，占20%的城市布局在哈大線上，除燈塔和鐵嶺兩個中等城市外，其余都是特大城市和大城市。因此，大城市與特大城市在東北地區城市化過程中應起到巨大的集聚輻射效應。然而，東北地區的特大城市，尤其是沈陽、大連、哈爾濱和長春等四大中心城市帶動作用相對較弱。東北四大中心城市的城市貢獻率、帶動率、規模增長率和集聚率的得分均低于其他城市群的中心城市。其中，長春的城市帶動率與規模增長率的得分和哈爾濱的城市貢獻率與集聚率的得分都是最低的。即使在東北地區城市帶動水平較高的沈陽和大連，與其他城市群的中心城市相比有明顯的差距。東北城市群的中心城市缺乏集聚輻射功能，在很大程度上影響了以它們為核心的城市群的發育，群體內部普遍存在著協作關系弱、缺乏高度的產業關聯、產業趨同、政策差異的市場分割現象，難以成為全國和區域性的經濟核心地區和增長極。

三、東北地區城市化問題的原因分析

改革開放以來，特別是1990年以來，東北地區城市化發展的年均增長率下降為0.46%，明顯低于全國1.25%的水平。東北地區的城市化進程與城市化“S”型曲線演進規律是不一致的。對于東北地區高水平的城市化背后所存在的問題進行深層次的原因分析，以便為東北地區新型城市化對策提供理論依據。

1.體制性障礙

以東北資源開發為目標、以重工業優先發展為核心的經濟發展戰略下所實施的計劃經濟體制與城鄉二元結構的政策環境，是東北地區城市化起點高而發展緩慢、產業動力不足和人力資源流失的根本原因。東北地區城市化發展的體制性障礙主要表現在：自上而下的城市化發展階段的以資源開發、國家計劃投資的城市化動力機制已不復存在；在自下而上的城市化階段，由于以產權制度為核心的市場體制改革的滯后，新的城市化動力機制尚未形成。東北地區城市化發展的體制性障礙主要包括三個方面的內容，即資源型城市轉型障礙、市場體制改革的滯后以及城鄉二元結構的障礙等。

2.結構性障礙

東北地區城市化發展的結構性障礙主要表現在產業結構與就業結構上：產業結構的片面演進違背了“農輕重”的有序發展，使東北農業在較低的生產力水平下產生了較多的剩余勞動力，同時抑制了非農產業尤其是現代服務業的發展，使非農產業難以吸納更多的農業剩余勞動力，從而為東北城市化發展提供持續的產業動力；就業結構障礙是產業結構障礙在就業結構上的主要反映形式。東北地區城市化發展的就業結構障礙是東北地區產業結構的片面演進在就業結構演進中的反映結果，主要表現為就業結構的層次低、演進速度相對緩慢，它與東北地區城市化質量較低、發展緩慢的現狀是相一致的。

3.制度性障礙

東北地區城市化發展的制度性障礙主要表現在兩方面：一方面，由于平均主義、集權主義和封閉主義等源于計劃經濟體制的傳統意識形態的影響，東北地區城市化的持續發展尚缺乏新的制度保障，戶籍制度的漸進式的改革并沒有根本上改變使戶籍制度真正有意義的土地、就業、教育、醫療、社會保障等相關制度安排，并不能起到促進城市化進程的深層次的推動作用；另一方面，東北地區所固有的黑土文化決定的依賴、粗放、封閉傾向，作為東北地區城市化持續發展的非正式制度障礙，在經濟轉型和制度創新過程中保持著較大的制度慣性，構成東北地區城市化制度創新的強大的排斥力，難以形成有利于東北地區城市化發展的新的意識形態和價值趨向，推動有利于產業發展和要素流動的正式制度的創新。

四、結 論

東北地區的城市化發展具有較好的基礎，同時，發展過程中也面臨著體制性、結構性和制度性障礙。在振興東北老工業基地的大背景下，有必要從體制的改革、結構的調整出發，探索一條與新型工業化相適應的東北地區新型城市化發展的道路。オ

參考文獻：

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