從任期制角度規范短期行為

吳　雙

[摘要]近年來，黨政領導干部短期化行為較為普遍，在領導崗位上存在程度不同、形式各異的短期行為。短期行為給黨政建設帶來很多嚴重的危害，任期制作為目前國家提倡的干部改革制度，對于短期行為的克服起著重要的作用，從任期制角度討論如何克服當前黨政干部中存在的短期行為具有重要意義。

[關鍵詞]領導干部；任期制；短期行為

[中圖分類號]D22

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)07-0055-03

任期制作為現代干部管理的基本制度形式之一，已逐步走入我們的視野，黨章中明確規定：黨的各級組織要按規定實行黨務公開，黨的各級代表大會代表實行任期制。任期制已成為我國干部人事制度改革的熱點問題。

從黨政干部的任職來看，任期制的實施具有雙重作用：一方面，可以加速干部隊伍的正常流動，打破原來的“終身制”，為干部隊伍的新陳代謝提供更加通暢的渠道；另一方面，也能夠在一定程度上遏制干部職務的頻繁調動，直指短期弊端。近年來，通過推行黨政領導干部職務任期制，領導干部在同一崗位任職時間過長的問題在目前已得到較好解決。

但任期制的弊端也顯而易見，發展還不夠平衡和規范，少數地方領導干部任期內變動頻繁、任期隨意的情況比較嚴重，短期行為突出，使任期制流于形式。因此，雖然避免短期行為需要各個方面的努力，但我們不得不說，通過完善任期制，用剛性的制度規范黨政干部的短期行為是十分必要和有效的。

一、任期制與短期行為的關系

任期制是指從制度上對各級黨政領導干部規定一定的職務任期，任期屆滿，按規定程序自然解除領導職務，由任命機關根據其目標完成情況或任期表現重新予以任用(包括連任)。2006年8月，中央出臺了《黨政領導干部職務任期暫行規定》，標志著這一制度已從試點階段進入全面實施階段，但由于只是原則性的規定，且配套措施不完善，近年來，短期化行為傾向越來越普遍。

那么什么是短期行為呢?“短期行為”是指某些領導者在任時不顧客觀實際和群眾實際承受能力所“創造”出的急功近利、勞民傷財之類的“政績”。近年來“短期行為”現象已非個別而且呈上升趨勢。

可以說，從一定意義上講短期行為是任期制度不完善的產物，任期制度中對任職期限的規定，打破了原來黨政領導干部終身制的局面。但由于任期制度的不完善和相關細則的缺失造成了領導干部的頻繁調動，短期行為也隨之出現。因此，通過研究短期行為來規范任期制具有重要意義，同時任期制的完善也能從較大程度上抑制短期行為的出現。

二、相關案例及思考

據《瞭望東方周刊》披露，從1993年9月到2004年3月的10年中，河北省邯鄲市先后有7任市長施政。而2004年第7期《黨建文匯》雜志對10個省區市的調查結果顯示，縣(市)委書記、縣(市)長一屆任職時間平均只有兩年多一點。另據中部某省省委組織部有關同志介紹，近兩年來該省90多個縣(市、區)中，只有一名縣委書記在崗位上干滿一屆，其他黨委一把手在任期內紛紛被調離崗位，任期制執行率只有1％。在江西省橫峰縣，近10年中黨政主要領導換了10人，其中5任縣長平均兩年一任。縣級干部的變動情況如此，鄉鎮干部的情況也類似。上饒市委組織部在調查中發現，全市鄉鎮干部規定任期為3年，而實際上任職平均只有2年。

領導干部在同一領導崗位上任職時間過短，調動頻繁，不利于落實科學發展觀，容易誘發干部投機心理，誤導干部價值取向，導致少數干部心浮氣躁，不安心工作，而是熱衷于大搞短、平、快的政績工程，影響工作的連續性，喪失發展機遇。同時也滋生了用人上的不正之風，影響干部制度改革的深入全面推進。

任期內變動頻繁、任期隨意的主要原因是現行任期制的制度和法規及政策還不夠配套，一些重要問題還未能突破，難以適應干部制度改革整體推進的要求。

首先，對任期制的重視度不夠，缺乏統一、系統、全面的制度安排。目前，關于領導職務任期制的要求一般原則性較強，沒有可操作性的實施細則、任期制的有關表述不嚴肅，“一般”、“應當”等模糊性規定多，給制度和法規的貫徹執行留下較大的彈性和漏洞，在貫徹執行中伸縮性較大。如任期制的適用范圍缺乏統一、明確的規定，貫徹執行中缺乏依據，選任制干部任期法律、法規都有規定，而委任制干部任期則無明確規定；領導班子成員有任期規定，而內設機構的領導職務則無任期規定。此外，很多有關任期制的政策和規定沒有上升到法律、規章的高度，法制化程度不高，約束力不強，難以保證制度和法規的連續性。

其次，干部選拔任用制度不完善，沒有擺脫“少數人在少數人中選人”的弊端。對干部任用決策，主要依據民主集中制原則，由黨委(常委)會集體討論決定，黨委(常委)會成員在用人上具有同等權力。但班子成員之間的這一權力存在很大差異。一把手位置特殊，責任重大，具有班子其他成員所不及或不具備的指揮、決策等權力，在選人用人上則表現為行為的自主性、地位的權威性和作用的決定性，在用人上存在很大的“自由裁量”空間，“權力無限大、責任無限小”。有些地方一把手甚至把考察對象的“大盤子”定好后，再由組織部門下去選干部，結果是為了提拔而考察，雖然程序上看不出什么問題，但考察卻易流于形式。

再次，實行任期制與促進干部交流的矛盾。“加大干部交流力度，進一步落實和完善干部任職同避制度”，是中央文件在論及干部制度改革時的一種通常的表述。同時，中央為規范干部交流工作，于2006年8月出臺了《黨政領導干部交流工作規定》，旨在通過擴大干部交流，培養鍛煉干部，改變領導班子干部結構，增強干部隊伍活力。由于交流的對象涉及許多選舉產生的干部，而且交流的時機往往選擇在干部任職期間，因此，這種交流與任期制的矛盾就比較明顯，常常出現一些領導干部沒有在工作崗位很長時間就被調到另一部門，很容易造成追求短期利益的行為。

最后，與當前干部任期制“單軌制運行”也不無關系。任期制應該包括崗位任期、職務任期、職級任期。但目前任期制還不夠完善，往往只是崗位任期“單軌制運行”，崗位任期結束，職級還繼續保留，還可以擔任同級職務。有些地方先后出臺了市、縣主要領導干部的任期制規定，但實行任期制的領導干部任期屆滿又未晉升的，是異地交流，輪崗交流、轉任非領導職務，還是自然“下崗”，無明確規定。

以上這些現狀及法律漏洞均給短期行為制造了可乘之機。

三、完善任期制，避免短期行為

(一)建立任期剛性約束機制

首先，明確任期制在干部管理制

度體系中的定位。任何一項制度在實施過程中大部分都緣于其相關法律制度的不完善，因此，基于干部任期制的各種優勢，應該盡快提升任期制在干部管理制度體系中的地位，而不是僅僅把它視為干部管理的一個具體制度，從法律上對任期制作剛性的規定，使黨政干部關注任期制，從行動上依法辦事，以約束其短期行為的出現。

從目前情況來看，《黨政領導干部職務任期暫行規定》的出臺表明，在以黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則構成的黨內規章制度體系中，規定屬于四級規章，一般只規定某一方面較具體的工作，而《黨政領導干部選拔任用條例》尚屬于三級規章，任期制的立法地位顯然是比較低的。僅從這兩個文件看，似乎在任期制的定位上存在一定的矛盾，即前者略高于后者，這也反映了我們對任期制認識上尚不清晰一致，這也是以《暫行規定》為任期制的根據所在。

因此，要提高任期制在干部管理中的立法地位，以引起領導干部對它的足夠重視，意識到在任期內出現頻繁調動，急功近利等短期行為就是觸犯法律，使任期逐步走向法制化的軌道，短期行為便會隨之減少。

其次，擴大任期制的適用范圍。目前任期制的適用范圍只限定于選任制干部，而把其他干部排除在外，從西方干部管理的經驗來看，這樣的認識雖然沒有錯，但并不適合中國國情。在我國的黨政干部中，雖然選任制、考任制、聘任制干部的數量在不斷增長，但是干部的主體部分還是任命制的，制度建設的任務主要是為這部分干部的管理提供一個切實可行的制度模式，而且正是由于缺乏這樣的制度規定，才導致了不在任期適用范圍外的黨政領導干部短期行為的出現，因此擴大任期制的外延是一種必然趨勢，不僅是選任制干部，非選任制的領導干部、縣及縣級以上各級黨委、政府工作部門正副職干部均要實行任期制。

最后，適當延長縣及縣以下領導干部的任期。越是在基層的領導干部，由于其約束機制不完善，就越加容易產生短期行為，必須在擴大任期制適用范圍的條件下，延長縣以下干部的任期，將原來的3年規定為5年，這樣做一方面能夠消除領導干部剛上臺就想換、想上的心理，增強他們立足長遠的思想觀念；另一方面，使任期與社會發展規劃相一致，以解決任期與任期目標相脫節的問題，以增強領導決策時多方考慮的動力和壓力。

(二)嚴格屆中干部管理，尤其是嚴格控制干部屆中交流

黨章曾規定“在黨的地方代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認為有必要時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人”，盡管在調動人員數量掌握上“領導班子一次性交流一般不超過班子成員的三分之一”。而且黨的十六屆四中全會決定進一步規定要“嚴格控制選任制領導干部任期內的職務變動”，但是，頻繁的屆中干部交流，尤其是主要領導的交流往往容易在交流中產生短期行為，不顧后果，急功近利。

因此，黨章中應將特殊工作需要調動的情況作一說明，制定相關細則，避免含糊其詞的詞語，給一些領導干部鉆法律空子的機會。一般情況下，要盡量避免屆中交流時間過長，使干部干滿一個完整的任期，在任期內穩定、踏實地工作，避免其借交流之名產生短期行為。

(三)建立科學的政績考評體系

加強對領導班子的屆中、屆末考核，完善考核方式。科學的考核制度是避免干部短期行為的有效方式。

首先，鄉鎮機關在任期第二年，縣以上機關在任期第三年進行考核，掌握領導干部中期的基本情況。任期屆滿進行全面考核，為換屆做好準備。

其次，年度考核制度，即每年要根據與部門簽訂的雙文明目標管理責任書，對部門進行百分考核，評出本年度名次。

最后，建立經常性考核制度。為彌補定期考核的不足，根據工作需要和干部群眾的反映，黨委組織部隨時聽取部門班子及領導干部個人的情況匯報，及時掌握班子和個人的工作、思想動態。對有短期行為的干部該教育的要教育，該下的要下，決不聽之任之，使考評的導向作用向科學的目標發展。

(網)建立科學合理的目標責任制及重大決策失誤終身追究制

首先，規定領導干部要根據所任職位的要求，提出切實可行的任期目標和年度目標并簽署責任書。

其次，由上級組織部門負責進行年度考核、屆(期)中考核和屆(期)末考核，并依據考核結果對不勝任的干部及時進行動態調整。

最后，任職期滿后，符合任職條件的重新任命，不符合任職條件的自然解除領導職務。

此外，為了防止少數領導干部工作上有短期行為的心理，認為人一調走就不再負責任了，對于確因主要領導個人專權獨斷、以權謀私等原因造成的決策失誤，要追究其個人責任。通過建立責任終生追究制，防止領導干部短期行為帶來的負面影響。

(五)通過人民群眾和新聞媒體等渠道健全干部監督制約機制

從領導活動和干部管理的各個環節，提高民主化程度，增加透明度，把決策、計劃、實施過程、辦事結果、干部任用管理等變成一個面向社會、面向公眾的開放系統，置于人民群眾和新聞媒體的輿論監督下，有效地約束短期行為，把組織監督和社會監督有機地結合起來，形成完整的監督體系。

(六)建立任期廉政鑒定機制

針對一些領導干部在任期內出現的挪用公款、跑官賣官等短期行為，在任期內建立廉政鑒定機制，不僅在領導干部上任之時進行廉政鑒定，還要在其任期內進行廉政鑒定，抓好對領導干部的黨風廉政建設，堅決遏制各種短期行為的出現，對于在任期內的鑒定結果，要算作考核的一項標準，記入檔案，廉潔奉公的要連任或其他職務安排，而對于貪污腐敗、任期隨意的領導干部要予以撤職或適當懲罰。

(七)妥善解決任職期滿領導干部的去向問題

一些領導干部之所以會出現短期行為，是因為他們認為任期屆滿以后，自己就要下了，再不趁機撈些“實惠”，可能就沒有機會了，還有的可能認為解職后自己的地位、權力等就會隨之消失，不能找到心理上的平衡，這些現象的出現主要是任期制沒有解決好“下”的安排。實施任期制，最主要的就是暢通干部隊伍的出口，使干部任期屆滿被解職成為一個普遍的現象，因此，應進一步加大宣傳力度，加強對下部的教育，使其深刻認識干部選拔任用制度改革的重大意義，打破“官貴民賤”、“上榮下辱”等傳統觀念的束縛。

責任編輯李秀華