新時期中國公民社會的發展與政府治理

劉　暢　劉　齊

[摘要]公民社會理論發生并成長于西方社會，長期為西方學術界所重視。上世紀中國從西方引進了這個理論，并隨著改革開放進程的推進而使其得到迅速發展。公民社會的價值蘊涵，使之成為政府治理進程中應然的價值目標被確立起來，從而實現了公民社會發展與政府治理改革的歷史耦合，實現了公民社會發展的實然性與應然性的統一。新時期中國公民社會的發展對中國社會的民主政治建設特別是政府治理產生了更加深刻的影響。

[關鍵詞]公民社會；政府；治理；社會發展；民主政治

[中圖分類號]D631

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)07-0053-03

改革開放以來，由于市場經濟的發展，中國社會結構正發生著巨大的變化，公民社會的形成和發展是最為引人注目的變化之一。一個相對獨立的公民社會迅速崛起，并對中國社會經濟發展和民主政治建設特別是政府治理產生了越來越深刻的影響。新時期隨著公民社會的不斷發展壯大，它日益成為中國政府行政理念和模式變革的強大動力，極大地影響著政府治理范式的變革。黨的十七大報告中第一次提出了人民民主是社會主義的生命的重要論斷，提出了民主政治的發展方向。同時，提出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府。新時期中國公民社會的不斷發展，也對中國的民主政治發展起到了促進作用，同時也進一步地推動了政府治理工作。

一、公民社會的理論發展和歷史沿革

“公民社會”譯作“市民社會”(Civil Society)，又或“民間社會”，是個純粹的西方舶來品，一個極富包容性和開放性且內涵不斷變化的概念。我國出版的馬克思主義經典著作中，這個詞被譯為“市民社會”，這帶有一定的貶義，等同于“資產階級社會”。但仍有不少學者認為，中國的政治經濟改革的目標同樣是建構一個“市民社會”。亞里士多德《政治學》開篇即使用了“市民社會”，用來指城邦作為一種根據憲法建立起來的獨立自主的社會團體的性質。臺灣學者則往往譯為“民間社會”，是一種中性的表述。“公民社會”是個略含褒義的譯名，它看重的是公民對社會政治生活的參與和對國家權力的制約與監督的積極作用。公民社會概念經歷了從國家和社會的二分法向國家、市場經濟和民間社會三分法的歷史演變過程。根據這種觀點，所謂公民社會，“是指相對獨立于政治國家與市場經濟組織的公民結社和活動領域”。包括非政府組織(NGO)、公民自愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業之間的“第三部門”(the third sector)。

公民社會的理念產生并演進于西方社會，它在不同的時代，以不同的理性結構出現在社會理論中，既印刻著時代進步的痕跡，又帶有個人理性建構的傾向。關于公民社會的結構要素，不同學者對其強調的重點不同。

洛克第一次將公民社會作為邏輯推演中的一個分析概念來使用，提出了“市民社會先于或外于國家”的理論架構。他的公民社會等同于其政治哲學中從自然狀態經過訂立契約而形成的政治社會，這是人類發展邏輯中的一個階段，即有政治的階段，洛克確立了“立法機關支配行政機關，社會支配政府”的學說。洛克雖然已意識到了社會中的政治領域與非政治領域的區分，但在他的觀念中，兩者同屬于公民社會。

孟德斯鳩同樣沒有明確區分市民社會和國家，但與強調市民社會的優先性的洛克不同，他假設了一個強大的且不可或缺的君主立憲制政府。依他之見，立法權應由貴族團體和平民團體共同擁有，而行政權則“應該掌握在國王手中，是因為政府的這一部門幾乎時時需要急速的行為。所以由一個人管理比幾個人管理好些；反之，屬于立法權的事項由許多人處理則比由一個人處理要好些。”“從學理層面上講，是因為孟德斯鳩受到亞里士多德政治學和中世紀政制觀念的影響。”

黑格爾在他的《法哲學》中，認為公民社會是歷史過程的產物是現代世界的產物，它的出現標志著現代世界的來臨。他是西方歷史上將政治國家與公民社會進行明確區分的理論先驅，他認為公民社會的道德地位比較低，代表的是私人特殊利益，“是各個成員作為獨立的單個人的聯合”，而國家則是倫理理念的現實，代表著并反映著普遍利益，因而只有國家才能有效地救濟公民社會的非正義缺陷。“國家是絕對自在自為的理性東西”，“市民社會是構成鞏固的國家”。一言以蔽之，國家高于公民社會。

馬克思繼承了黑格爾的部分思想。摒棄了對其作倫理上的評價，而只對公民社會與國家的關系做客觀的分析，并根據“物質生產——公民社會——國家”的分析模式來解釋國家，從而建立起歷史唯物主義體系。他認為公民社會是個歷史的概念，用以指稱“人類社會的一個特定發展時期，這個時期的本質特征是階級利益的存在”，“包括各個人在生產力發展的一定階段上的一切物質交往”。“始終標志著直接從生產和交往中發展起來的社會組織”。“在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎。”明確宣布，無產階級要“為消滅國家和市民社會而斗爭”。

意大利馬克思主義理論家葛蘭西糾正了馬克思主義過于強調經濟因素的偏向，把其定義為制定和傳播意識形態特別是統治階級意識形態的不同經濟利益或利益集團的代表機構的總和。國家的終結就是“政治社會重新吸納到市民社會之中”。

哈貝馬斯將公民社會理論大大推進了一步，認為公民社會是獨立于國家的私人領域和公共領域。私人領域指以市場為核心的經濟領域，公共領域指社會文化生活領域。他主張重建非商業化、非政治化的公共領域，讓人們在自主的交往中重新發現人的意義與價值。綜觀西方學術界的“公民社會”概念的演變過程，我們還可以抽取出關于公民社會這一概念的最基本的特征：(1)人類歷史進程的產物，是現代世界前進的腳步；(2)指國家控制之外的生活領域，一種存在于家庭、家族與地域的界限之外，有別于國家又獨立于國家的公共空間；要求經濟民主，與統治經濟不相容，市場經濟是它的經濟基礎；(4)與專制主義互不兩立，而與民主政治息息相關。公民社會民主化與政治民主化應該作為國家的一種制衡力量，互為條件、互相促進。

二、中國公民社會的興起和發展

在中國歷史上，公民社會一直被政治國家所淹沒，國家和社會高度統合，政治權力滲透到社會生活的各個領域。正如美國學者費正清所描述的，“帝制中國存在著一個不受限制的權力中心，這個權力中心具有對社會經濟文化無限干預的可能性。”中國公民社會的發展歷程相當曲折，其成長過程一再中斷。在中國。現代意義上的公民社會，產生于清末民初。20世紀后，受西方文明的沖擊，相對獨立的民間組織才開始活

躍起來。1978年后以市場化為取向的體制改革和對外開放使中國社會發生了根本性的變遷。經濟、政治體制改革創造了公民社會賴以生長的政治、經濟、法律環境，推動民間組織的大量產生，傳統的政治意識和價值觀念也面臨著挑戰。黑格爾指出：“在追逐一己私利過程中，會形成一套相互依賴的關系，某甲的生計、幸福和法律地位與某乙的生計、幸福和法律地位緊緊聯在一起”。公民社會在中國的迅速崛起，是改革開放以來中國社會發生的重大變化之一。改革開放所帶來的經濟和政治環境的變化，使得20世紀80年代后中國的民間社會開始快速增長，出現了增長高峰。據民政部的統計，截至2006年12月底，全國各類民間組織約32萬多個。然而，學者的估計大大超過這個數量，不少學者估計各類民間組織已多達300萬個左右。

從中國內地的研究情況來看，公民社會理論的興起大致可以分為兩個階段：第一階段，主要是從1992年開始到上個世紀末。20世紀90年代開始，中國的政治、經濟和社會體制改革進入一個新的階段。現實層面的發展，迫切需要重新認識和確立國家與社會之間的關系，而作為后進國家的中國，在追趕西方的過程中也急需借用西方現代化的經驗來推動自己的發展。這一時期的成果，除了探討建立中國的公民社會以外，主要集中在對西方公民社會理論的評介和對概念移植問題的討論上。

到了上個世紀末以后，隨著世界范圍內的治理與有效治理的興起，中國政府的治理變革、制度創新研究進入一個新的階段，公民社會理論因與中國政治民主化、文化多元化的發展趨勢相符合而更加興盛。

公民社會對于塑造良好政府形象有重要的推動作用，充分體現了公民對政治的積極參與。建設公民社會的措施實際上也是建設公民社會組織政治參與的措施，也是建設公民社會組織政治參與的過程。一是公民社會的重要載體是各種民間組織。正在興起的中國民間組織是溝通政府與公民的一座重要橋梁，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來；另一方面又把政府的政策意圖和對相關問題的處理意見轉達其成員。民間組織在這一利益表達和利益協調過程中，推動了政府與公民的合作，促進了政府的有效合理治理。二是20世紀80年代后成長起來的眾多的民間組織已經成為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強大動力源，推動了政府的決策民主化。三是民間組織積極投身于社會公益事業，有力制約著政府行為，改善了政府形象，增強了公民的政治認同感。民間組織的這些所作所為改善了政府形象、緩解了政府和公民的關系，增大了政府對民族、國家的認同。

三、中國公民社會的發展對政府治理的意義

公民社會孕育著民主的政治文化，是中國漸進式政治改革的必要環節。公民社會的適度發展能夠解決政治改革中所面臨的社會政治危機，能夠維持和鞏固執政黨的政治地位，增加政治資源和合法性，能夠基本上維持政治體制的相對穩定性和繼承性。

公民社會的發展是政府行為選擇的合理取向。基于已有政治改革的實踐，為了走出政治結構轉型時期的“一放就亂，一亂就統，一統就死”的惡性循環，當代公民社會理論家主張政府要進行如下的行為選擇來培育和發展公民社會。第一，要建立和完善政治民主制度，這是公民社會得以發育的外部條件。第二，要健全和完善法制，實行法治。公民社會必須以法律和規章來規范，以協商、協議、妥協以及協定、合同、決議等來約定行業、社團的行為的準則和范圍。第三，要實現我國公民組織管理體制由政府選擇型向社會選擇型轉變。另一方面，要向正處于發育中的公民組織尤其是那些公益類組織和為弱勢群體服務的組織提供必要的資源支持。第四，要努力培育公民文化，建立社會主義公民社會意識。公民社會是現代化進程的產物，公民社會的形成需要一種與之相應的文化作為支撐。

改革開放以來，我國的政府職能轉變取得了積極進展，越來越重視履行社會管理和公共服務職能。特別是新時期為貫徹落實黨的十七大精神，國家積極推行行政體制改革，加強政府自身建設，政府決策民主化科學化程度有了很大提高。政府按照科學發展觀的要求，駕馭經濟和社會全面協調可持續發展的能力得到明顯提升。胡錦濤總書記指出：“建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。”

在現代社會中，隨著民主政治的發展和公民素質的提高，政府社會管理職能要與充分發揮公民自我管理和社區自治有機結合起來。良好的社會管理不僅是構建和諧社會的基本要求，也是促進經濟增長、社會全面發展的重要手段。一方面要處理好經濟發展與社會事業發展的關系。服務型政府不是不要加強管理，而是要使政府的管理職能更多地實現向服務的方向轉變。另一方面還要處理好政府職能與其他社會主體職能之間的關系。在社會管理和公共服務中，發揮政府主導作用，引導市場主體、事業單位、社會組織各自的職能履行到位。而公民社會的發展無疑有力地推動著政府從傳統管理方式向科學有效治理的方式轉變。

公民社會的興起和發展將對中國社會政治生活特別是政府治理體制變革產生重大的影響并具有非常重要的意義。公民社會不僅是溝通政府與公民的重要橋梁，是提高政治透明度的重要媒介，還是監督和制約政府行為的力量。政府要正確對待各種民間組織，主動與各種合法的、健康的民間組織建立信任關系和伙伴關系，積極培育各種與政府合作，有利于促進社會公共利益、基層民主和公民自治的民間組織，充分發揮它們在輔助政府管理、公民參與和建設和諧社會中的作用。

責任編輯侯琦