社區服務治理模式探析

韓　雪

[摘要]社區建設是構建和諧社會的重要環節。當前，社區建設的現狀、存在的問題、發展趨勢究竟怎樣為人們所熱切關注。本文以第一手材料對這些問題進行了闡述。

[關鍵詞]社區服務；網絡建設；現狀與問題

[中圖分類號]C3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)07-0063-03

在構建和諧社會方針指引下，社區建設與構成其基礎的社區服務成為服務型政府繞不開的主題。社區服務的水平、質量不僅影響到政府政策在基層的落實和展開，更關系到整個社會運轉的水平質量。因此，圍繞社區服務的相關問題。筆者多次在市、區、街道進行調研，與相關人士多次訪談、討論，對于當前沈陽市社區服務提出一些助益性的思考。

一、當前沈陽市社區服務狀況

截至目前，沈陽市現有街道辦事處111個。其中和平等市內五區62個，東陵等四個郊區37個。經濟技術開發區等三個開發區7個，新民市5個，遼中、康平、法庫沒有設置街道辦事處。沈陽市是從1997年開始探索新型社區管理體制的。本著規模適度，有利于社區自治、有利于社區功能發揮、有利于社區內資源共享、有利于管理的原則，以居民小區為依托，以主要街巷為界限，重新劃定了社區的規模和范圍。每個社區平均1500多戶，大的社區平均在3000-5000戶。人口和面積小于街道，大于居委會。全市每個區社區工作開展不平衡，本調研報告對沈河區、鐵西區進行重點調研，以點帶面，力求對于當前沈陽市社區服務狀況做一個系統的梳理。

《沈陽市十一五社區服務體系發展規劃》(以下簡稱規劃)提到社區服務當中存在一些不容忽視的問題，歸結起來主要是：社區服務定位與分類不明晰；政府對于社區服務業發展的政策配套性不強，缺乏可操作性；社區服務組織管理不健全；社區服務尚未形成專業化、產業化發展體系；社會資源參與不足；社會公共事務及居民自組織事務如何界定、延伸并有效轉化等等，這些問題的厘清界定是社區服務體系建設的前提和基礎。

(一)社區服務的界定與分類

通過對沈河區、鐵西區的走訪、調研發現，當前沈陽市社區服務界定與分類不明晰。以沈河區為例，目前沈河區共有67個社區，涉及的23類179項工作，有90％以上屬于政務性工作。可以將社區中的工作分為幾大塊，包括：政治動員、協助政府提供公共服務、民間調解、維護治安和民意表達。參照學者盧漢龍、李駿的分類，筆者將這5大塊任務具體化為18項。

目前最關鍵的應把社區工作的屬性與其承接的主體對接。明確哪些服務應由政府承接，哪些應由市場去完成，哪些應交由社區居民自助互助來完成。把這些厘清了，社區服務才可能深入地開展下去。政治動員工作必須以區級黨委為核心，街道辦事處為骨干，社區黨工委積極參與配合，形成三位一體、齊抓共管的格局；協助政府提供公共服務這一塊應該說是當前社區服務中最難解決的一塊。公共服務類事項可以通過不同的主體來運作。一些服務比如居家養老、衛生服務、治保工作等可以選擇有資質的市場主體來運作，通過政府購買服務，使政府的公共服務在社區更好地延伸；還有一些居民日常生活中必需的服務，包括家政、購物、托幼、出行交通、送貨上門等服務應由市場來承載：再諸如民事調解、文體健身、文化活動、老年人大學等應由居民自助互助來完成。還有一些本屬于政府公共服務范疇的事務，如低保認定，可以發動社區熱心居民，組建社區中的“社會組織”，通過聽證、論證等方式，承接政府工作，政府可給予一定補貼。

(二)社區服務中存在的難題

1、社區居民尚未享受優質的日常生活需求服務。在調研中我們了解到，關于社區服務的內容方面，居民主要關心的是關乎其日常生活的事項。諸如養老、托幼、醫療、家政、出行交通、送貨上門等服務。提供優質的社區服務，滿足居民的這些訴求，是社區服務的重點和難點。

2、政府、市場、社會、居民尚未形成良性配合與互動。根據《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》[國發(2006)14號]，要建立健全“政府統一領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會廣泛參與”的管理體制和工作機制。政務性公共服務應由政府來完成，但其中的一些事項和服務可以交由市場、社會資源以及居民自組織來完成。對于此類事務和服務的界定、分類是一個關鍵問題。政府如何有效地對社區服務進行統籌規劃、分類指導和政策監管，如何更好地引導、規范市場、社會資源進入社區；市場、社會、居民的力量如何更好地發揮，都是當前社區工作必須解決的難題。

3、思想觀念認識不足。主要表現在三個方面：一是有些職能部門對社區建設的認識不到位，參與程度不夠，作用發揮不夠，沒有真正形成一個由政府統一領導，各職能部門積極參與，分工明確，運轉靈活的運行機制。二是居民對社區的認同感和歸屬感不夠。由于宣傳力度不大，加上社區工作滯后于居民的期望值，造成了一些居民對社區缺乏認同感和歸屬感，參與社區建設的自覺性、積極性不高。三是有的轄區單位“屬地管理”意識不強，沒有按照社區資源共享的原則，將本單位內部公共服務設施向轄區成員開放，對社區工作支持不夠、配合不夠、參與不夠。

4、社區責任主體不明。由于“政府主導、民政牽頭、部門參與”的工作機制沒有真正運轉，造成社區工作職責不清、界定不明、條塊分割，使社區承擔了很多做不了也做不好的事務性工作。一些職能部門，一方面把自己不好做、做不好的工作推向社區，另一方面對社區居民反映的熱點和難點問題，卻遲遲不予解決。有些職能部門片面強調“工作進社區”，沒有落實“費隨事轉”的原則，在實踐過程中，往往只是簡單的把工作任務推給社區，牌子、制度、檢查進了社區，而經費、人員、指導、服務不到社區，造成了社區工作硬性指派任務多、考核檢查會議多、居民牢騷意見多，而社區工作者自己支配工作時間少、走街串戶了解民情少、開展活動為民服務少。

5、社區組織功能定位不準。一是社區群眾自治組織的性質沒有得到落實，往往把居委會當成是政府的延伸，造成了社區居委會“準行政組織”的地位和運作機制，居委會成為各級黨委、政府及其部門工作的承受層、操作層、落實層。二是社區建設“權隨職走”的原則沒有得到落實，政府在交辦任務時，城市管理權限和管理重心沒有下移，形成權力在上、責任在下，收費在上、管理在下的被動局面，造成了事實上的無法可依、無章可循、功能錯位現象。

6、財政經費投入不力。社區建設應以政府財政投入為主導，但有限的財政投入只能解決社區工作者最基本的生活補貼和養老、醫療保險，并沒有擺脫“辦公經費不足，居于待遇偏低，活動經

費缺乏”的窘境。從2009年1月開始，提高全市社區工作者的補貼標準，調整后的社區黨組織書記、副主任、委員補貼分別達到1300元、1200元和1100元，統一為社區工作者辦理了養老、醫療和失業保險，解決了社區工作者的后顧之憂。社區工作啟動費按每千戶1萬元標準，市區兩級財政為社區提供辦公經費，保證每個社區每年辦公經費不低于3萬元。有限的活動經費束縛社區工作的有效展開。便民利民服務和文體娛樂設施普遍存在規模小、條件差、水平低的現狀。社區的經濟保障得不到落實，社區缺乏必要的經費支撐，社區活動難以正常開展，這不僅導致社區工作浮于形式，甚至把社區壓垮、拖垮，使之曇花一現。

二、沈陽市典型社區服務體系建設

近年來，鐵西區以“五網一線一冊”一站式為社區服務的信息化網絡載體，投入資金150萬元進行社區服務中心建設和軟件開發，建立了社區服務網絡數據庫，為開展社區服務提供可靠的后臺支持；申辦了12349社區服務熱線，利用中繼線建立了呼叫平臺。鐵西區提出社區服務的“五A”標準，即：無論你是誰，無論什么時間，無論在哪里。無論提出什么需求，都能夠為其提供所需要的服務。

1、社區服務人員網。主要是借助社區服務網平臺，將從事社區服務的人員組織起來，構建社區服務隊伍，包括社區干部、義工志愿者、社區鄰里互助協會、服務類民間組織和商家。

2、社區服務互聯網。是社區服務人員網、社區服務電話網、社區服務移動網數據共享的基礎信息平臺。鐵西區社區服務中心、17個街道社區服務中心和115個社區服務站都有網頁，通過網頁發布社區服務中心和本社區的服務信息。

3、應急呼叫系統網。主要用于城區“三無老人”、“五保老人”、單身獨居老人、70歲以上的重點優撫對象和特困老人。其功能是：簡單、快捷、準確、經濟、不用撥號、不用報名、不用報地址。按紅鍵(盲人按粗糙鍵)可發送緊急生命求救信號，按綠鍵(盲人按光滑鍵)，可發送生活求助信號。兩類信號根據老人需要可在同一時間發送到信息服務中心、社區、物業公司及有關部門和子女手機上，反應快速。

還有區服務電話網和社區服務短信網。該區社區服務網絡平臺開發建設了老齡人口數據庫、網上居家養老數據庫、助老服務數據庫。以12349服務熱線和各社區服務電話為窗口，可為老人提供方便、快捷的服務類助老服務，形成與機構養老、日間托老服務并行的一種新型養老方式。目前鐵西區正在組織社區錄入老齡人口信息。

社區服務網絡建設、社區呼叫熱線建設的最終歸宿落在實體服務上。如何將網上的4個層面、56類、100多項實體服務落到實處，是網絡搭建后必須解決的問題。鐵西區采取先試點后推開的方式，通過座談會與登門調查并舉的方法，廣泛征求意見，規范服務內容。采用自我經營與市場經營并舉方法：一是落實服務人員。在每個街道、每個社區都設有專門負責社區服務的人員，建立了社區義工志愿者聯合會，實行義工登記實名制，社區有翔實的義工工作檔案，有記錄、有考核，與社區服務網絡平臺有機對接。二是落實服務類協會組織。將各社區的服務類民間組織通過社區服務聯合會有機結合起來，達到社區居民自我幫助、自我服務的目的。三是落實重點服務商家。采取準入制、評估制和激勵機制。對服務的實體進行前期評估，包括服務的方式、服務項目，服務實體視其為百姓提供服務的類別不同，分別制定出不同的準入保證金，進人社區服務平臺后，視其提供服務的質量信譽，評定出不同的星級服務商，對有服務爭議或在服務中存在問題的服務商，采取扣除一定保證金進行服務主體補償的方式，及時予以清除。

三、建議與設想

1、推廣典型社區服務網絡體系的經驗，逐步建設成全市統一的社區服務網絡體系。在資金保證的前提下完成全市社區服務網絡平臺開通這項工作，全面完成義工實名注冊管理和社區社會組織建設規范管理工作，實現因特網、電話網、人員網、信息網社區服務體系建設與義工隊伍志愿服務的有效對接，要首先抓好以7個區為基礎的服務網絡建設，將全市各種各類區服務資源、項目、內容進行整合，統一納入服務網絡進行規范化管理，力爭經過3-5年運作，在沈陽市建設成以政府提供服務平臺、網絡運營公司市場化運作，社會企業有償加盟，集政府公共服務、互助服務、便民服務為一體的社區服務網絡，實現市委、市政府構建15分鐘社區服務圈的設想。

2、按市場經濟規律辦事，由政府購買服務過渡到由政府負責政策監管，網絡公司負責市場化運作的目標。實現公共服務由政府向社會購買服務、居民互助服務由政府引導和扶持、商業便民服務由政府搭臺和宏觀調控的目標，拓寬社區服務的道路。

3、實行行業化管理，依托民政部門成立獨立法人，自主經營、自負盈虧的民辦企業單位。通過民辦非企業單位的科學化、市場化運作，將全市的社區服務逐步系統化、規范化、安全化。經過一段時間。依托市社區服務中心組建沈陽市社區服務業行業協會，實現行業化管理和運作；發展社區產業，推動社區服務實現社會化、產業化、實體化。

責任編輯杜福洲