治安調解問題與對策探悉

禹竹蕊　張莉斌　張　敏

摘 要:對公安機關來講,在治安管理工作中積極運用調解,對妥善處理民間糾紛、化解社會矛盾,提高行政效率、節約行政成本,增進社會和諧以及解決基層警力不足等問題,都具有非常重要的現實意義。但在實踐中,部分基層公安機關及其民警所進行的治安調解工作存在著一些突出的問題,極大地影響了治安調解功能的充分發揮。文章旨在找出這些問題并提出改進方法,以促進治安調解的順利進行和完善。

關鍵詞:治安調解 問題 對策

中圖分類號:D922.14 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-079-02

實踐表明,正式的法律和訴訟難以滿足社會糾紛解決的需求,調解及其他非訴訟糾紛解決方式是訴訟解決爭端的必要補充。訴訟外糾紛解決方式(ADR),傳統上是由第三人在法庭審理之外以調解或仲裁解決當事人之間糾紛的一種方法,首先出現在20世紀70年代中期的美國,隨即在歐洲大陸各國、日本、韓國、澳大利亞等國廣為流行,已逐漸成為國際民商事爭議解決的主流。中國的非訴訟糾紛解決機制(ADR)以調解為傳統象征。調解制度最早誕生在中國,被廣泛運用到民事糾紛的解決中,曾被譽為東方經驗而廣受關注。而西方國家借鑒并超越了我國的傳統經驗,在處理刑事案件上不完全依賴于法庭審判,庭外調解越來越多,這一趨勢的明顯體現是美國的辯訴交易。目前西方國家正在興起一種“復和正義”司法運動,盡管不同于中國傳統的民事調解制度,但也有許多相似之處。正是在這樣的一個法制發展背景下,中國當代的調解制度中又增加了一種新的調解制度,即治安調解。

所謂治安調解,是指對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理、情節較輕的治安案件,在公安機關的主持下,以國家法律、法規和規章為依據,在查清事實、分清責任的基礎上,勸說、教育并促使雙方交換意見,達成協議,對治安案件做出處理的活動。治安調解屬于行政調解,也是訴訟外調解。

在大力提倡和營造和諧社會的今天,治安調解的地位日益顯現。據統計,2006年,全國各地公安機關注重做好群眾工作,強化治安調解,化解民間糾紛,力求把矛盾化解在基層、解決在源頭,經過努力,共調解治安案件137.8萬起,占查處治安案件總數的22.4%。必須承認,在新的歷史時期,治安調解不僅是公安機關的一項重要日常工作,也是公安機關執法為民的重要體現。為進一步規范公安機關治安調解工作,最大限度地增加和諧因素,最大限度地減少不和諧因素,化解社會矛盾,促進社會穩定,公安部2007年12月8日制訂下發了《公安機關治安調解工作規范》,對治安調解的適用范圍以及不適用治安調解的情形、治安調解工作原則和程序、治安調解案件的辦案期限、現場調解的適用條件等作出了具體規定。全國公安機關這一強化治安調解、積極化解社會矛盾的做法,大大降低了案件“民事轉刑事”的可能性,消除了影響社會穩定的大量隱患,增進了社會和諧,產生了良好的社會效果,受到各地黨委、政府以及廣大人民群眾的好評。

盡管全國公安早已把治安調解列入了日常治安管理工作的重點,但在實踐中仍然存在不足。要想更好地發揮治安調解的功能和作用,就需要針對其中所存在的一些問題進行研究和探索,找到改進途徑,促進其更加完善。

一、當前治安調解存在的主要問題

1.對調解工作認識不足、重視不夠。與公安機關的打擊、查禁、整治追逃等業務相比,調解工作長期處于從屬地位,雖然治安調解占用了大量警力,卻沒有受到足夠的重視。治安調解一向都沒有做為公安機關的考核目標,調解工作做得再好也鮮有立功授獎;違法調解行為也被排除在內部執法監督之外,得不到相應的處理。這樣就導致有的基層公安機關及其民警始終認為自己的工作重心是打擊和預防犯罪,認識不到治安調解的重要性和實用性;有的則缺乏“以民為本”的思想,面對民間糾紛一推二拖三壓,調解不及時或者是調解不力、處理失當,不但致使原本簡單的問題復雜化,還在群眾中造成了不好的影響,將民間糾紛轉化為了警民矛盾,人為地增加了不和諧因素。

2.在治安調解中,存在大量執法不規范的情形。執法不規范是當前治安調解中比較突出的一個問題。(1)把握不準治安調解的適用范圍和條件。雖然《中華人民共和國治安管理處罰法》、《公安機關辦理行政案件程序規定》和《公安機關治安調解工作規范》都明確規定,只有對于“因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理的、情節較輕的行為”,公安機關才可以調解處理。但有些基層民警在實踐中,要么把握不準經手的治安案件是否因民間糾紛引起,要么對可以調解的治安案件具體包括的類型模糊不清,要么錯誤地將“可以調解”理解成“必須調解”,將調解作為因民間糾紛引起的治安案件的必經程序。顯而易見,這些做法都有悖于相關法律法規的規定。(2)調解程序不規范,任意性過大。首先,不少基層民警對于治安調解案件,一般都沒有按照規定立案和組卷。除非案件調解不成功,需要轉入治安處罰程序,才補辦相應手續。其次,即使是《公安機關治安調解工作規范》,都沒有對治安調解的方式和步驟做出相應的具體規定,所以基層民警在實踐中都是憑著自己對法律法規的理解去操作,任意性很大。還有一個較為突出的問題就是,雖然《公安機關治安調解工作規范》明確規定了治安調解的時限,但不少民警缺乏時效意識,沒有嚴格依法辦理。他們抱著能調則調,不能調就拖的態度,使得有些案件一拖再拖,超出法定期限很長時間都沒有結果。(3)對調查取證不夠重視。《公安機關治安調解工作規范》第五條明確規定:“治安調解應當依法進行調查詢問,收集證據,在查明事實的基礎上實施。”但實踐中很多基層民警在進行治安調解時,都存在著“重調解、輕取證”的現象。他們認為治安調解的工作重點就是調解,沒有必要多花時間和精力去進行調查取證。在這種觀點影響下,有的民警甚至連最基本的當事人詢問筆錄都沒有及時做。結果一旦調解不成,需要做行政處罰時,相應證據可能已經無法收集,致使因事實不清、證據不足而造成雙方當事人責任無法準確認定,引起當事人不滿。此時就算辦案民警做再多的工作也無法彌補,還可面臨著被當事人投訴的尷尬境地,直接影響法律尊嚴和公安機關的執法權威。(4)監督不力,無法促進治安調解的完善。上述執法不規范的現象確實存在于當前的治安調解中,但有關部門的法治監督卻明顯不足。一方面,有的基層公安機關一味將工作重心放在打擊預防犯罪上,對治安案件的查處不夠重視,甚至將大量治安案件降格為治安調解處理。另一方面,治安調解不屬于考核指標,有的基層公安機關及其民警就認為調解工作做得再好也不能立功授獎,所以在調解中就放松了對自己的執法要求。在這樣的指導思想下,對治安案件的查處和調解缺乏有效監督也就不難理解了。

3.民警調解藝術不高、方法不當。雖然治安調解只適用于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理的、情節較輕的行為,但隨著社會的發展,民間糾紛的內容和形式日漸復雜,往往同時涉及到民事、經濟、行政等多種法律關系,多數基層民警并沒有受過嚴格而系統的培訓,相關法律知識和調解技巧都相當欠缺,耗費了大量時間和精力,調解效果卻并不理想。有的民警主持調解工作缺乏耐心,也不能站在當事人的角度思考問題,調解的態度和方法都顯得簡單粗暴。當事人往往覺得自己的正當要求得不到考慮和尊重,覺得辦案民警好象是要將一個所謂的調解結果強加在自己身上,容易產生抵觸情緒,致使調解工作徒勞無功。

4.案件久調不結,形成積壓。造成治安案件久調不結的原因主要有:首先,治安調解協議缺乏應有的法律約束力,一旦當事人無故不履行協議,公安機關只能對違反治安管理行為人給予治安處罰,對違反協議的人卻無能為力。這就使得有的當事人無所顧忌,稍有不滿就撕毀調解協議或反悔不履行,導致調解出現反復,久拖不決。其次,對于調解不成的案件,公安機關除及時進行相應治安處罰以外,對民事爭議部分只能告知當事人向法院起訴。但有些當事人因為種種原因寧愿要求公安機關繼續調解,也不愿去法院起訴,導致案件長期積壓在公安機關得不到解決。治安案件久調不結,不但要浪費公安機關大量的人力物力,還可能引發疑難信訪案件甚至可能轉化成刑事案件,造成惡劣的影響,極大地破壞公安機關的執法形象。

二、完善治安調解的相應對策

1.樹立“三個意識”和遵循“六項原則”是做好治安調解的先決條件。要想做好治安調解,首先在思想上要給予足夠的重視。經數據統計,公安機關的接處警中,有40%的報警警情為群眾糾紛。因此,治安調解工作做得好,不僅能夠有效化解矛盾,營造穩定、和諧的治安環境,而且有益于節約行政成本、提高行政效率,還能夠樹立公安機關及其民警良好的執法形象;否則,就會引發各種不穩定因素,甚至導致刑事犯罪,牽制公安機關更多的人力、物力。其次,在調解工作中,必須牢固樹立法律至上意識、證據意識和程序意識。此外,還要按照《公安機關治安調解工作規范》第六條的要求,在調解中嚴格遵循合法原則、公正原則、公開原則、自愿原則、及時原則和教育原則。這是真正做好治安調解工作的前提性條件。

2.規范執法,加強監督,是做好治安調解的根本保障。《公安機關治安調解工作規范》的出臺,雖然在一定程度上減少了執法不規范的現象,卻并沒有徹底杜絕。其實,基層民警應該認識到治安調解案件是治安行政案件的一個部分,在沒有形成調解協議前,必須嚴格按照治安案件的辦案程序辦理。如果案件確實符合治安調解的條件,公安機關應該主持調解,經雙方當事人同意后制作《治安調解協議書》,并建立卷宗。一旦不能達成協議,則應立即終止調解,進入正常的治安案件查處程序。只有這樣,才能在進行治安調解時真正做到規范執法,同時,還應加強對治安調解的監督。治安調解作為公安機關及其民警日常行政執法行為,理應受到法制監督。《公安機關治安調解工作規范》第十六條也規定:“公安機關人民警察在治安調解過程中,有徇私舞弊、濫用職權、不依法履行法定職責等情形的,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”在實踐中,不但可以將治安調解納入公安機關年度執法考評和目標考核的范圍內進行考核獎懲,對違法調解行為予以責任追究,還可以加強民主監督、社會輿論監督和司法監督,切實促進治安調解的規范化。

3.提高民警素質,改進調解方法是做好治安調解的重要條件。辦案民警的素質高低,直接決定了治安調解能否順利進行。因此,我們要切實加強對基層民警的業務指導和培訓。廣大民警一方面要加強對《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《公安機關辦理行政案件程序規定》、《公安機關治安調解工作規范》等法律法規的學習,明確治安調解的范圍、條件、期限等;另一方面還要學習《中華人民共和國民法通則》等與民事糾紛密切有關的基礎性法律,補充自己的法律常識。此外,還應積極參加上級機關組織的各種形式的學習與培訓,吸取他人辦理治安調解案件的好經驗和正確做法,不斷實現自我提高。在加強自身素養的同時,辦案民警還應利用工作之余,多琢磨適當有效的調解方法。對待調解要熱心,調查了解情況要細心,分清是非,妥善處理,不能急躁,更不能敷衍了事。要提高練習語言表達能力,善于疏導,察言觀色、隨機應變;在組織調解時要主動控制局面,穩住當事人的情緒,始終維護和諧商議的調解氣氛,避免和及時制止雙方的相互指責和漫罵;要多站在當事人的角度換位思考,不以警察身份自居,不以行政權強行壓制。關鍵時候,一句貼心的話,一個眼神,一種和善的語氣,都可以讓調解工作事半功倍。

4.多管齊下,徹底解決治安調解久調不結的詬病。針對治安調解久調不結的詬病,應該從不同的角度去探索思考,力求找到解決問題的方案,最大限度地化解社會矛盾,維護社會穩定,讓公安機關徹底擺脫被民間糾紛牽扯大部分警力的困境。首先,可以充分整合各種社會資源和力量,構建大調解格局,變單一的治安調解為綜合調解,形成多種調解主體協同作戰,多管齊下的聯動運作機制。在基層治安工作中,可以實行人民調解與治安調解的有效銜接,切實增強大調解機制的整體效能,強化社區民警在社區的治安防范作用,有效地預防和化解人民內部矛盾。其次,為了確保損害賠償調解協議的履行,當事人可以約定履行的附加條件和調解生效的時間。北京市海淀區人民法院近日在全國率先向社會公布了《調解書督促、擔保履行條款適用指引》,指引當事人在調解協議中約定不履行義務懲罰性附加義務,調解書履行效率大幅提高,效果良好。這一舉措我們也可以借鑒到治安調解中,指引當事人在損害賠償協議中約定履行的附加義務,促使當事人自覺履行損害賠償調解協議。再者,還可以賦予治安調解協議相應的法律效力。按照現行法律法規的規定,調解協議沒有法律效力。如果當事人反悔或不履行,調解協議就成為了一紙空文。這不但對公安機關的警力資源造成莫大的浪費,也不利于培養公民的誠信守約意識。鑒于2002年最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》已經賦予由人民調解委員會調解達成的調解協議以合同效力,建議今后的立法也應賦予治安調解協議以合同的效力。最后,可以合理規定治安調解的相應期限。眾所周知,行政與司法不同,高效是行政執法的基本原則。所以不能象搞司法調解一樣,希望設定一個與處罰程序相同的獨立且完備的治安調解程序。治安調解程序的設定應該符合公安機關行政執法的實際情況,要在保證公正的同時不忘追求效率。建議今后的法律法規可以更合理地為治安調解設置期限。如:對于不需要傷情鑒定或財物價值認定的,可以將調解期限規定為調解程序啟動之日起10個工作日之內;對于需要傷情鑒定或財物價值認定的,可以將調解期限規定為傷情鑒定書或財物價值認定結論出具之日起的10個工作日之內;案情重大復雜的,經批準后可延長10個工作日。對于調解未達成協議的,調解期間不計入治安案件的辦案期限。

總之,在日常工作中,公安機關及其民警要認真研究新時期民間糾紛的規律和特點,在開展治安調解工作時,堅持“調防結合、以防為主、多種機制、協同作戰”的方針,依法調解、規范調解、合理調解,徹底消除影響社會穩定的隱患,使執法的法律效果與社會效果達到完美統一,以促進警民團結,增進社會和諧。

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(作者簡介:禹竹蕊,四川警察學院科研中心副教授,主要從事法理學及行政法學研究與教學;張莉斌,四川警察學院警訓部副教授,主要從事警務技能、警用射擊教學等方面研究與教學;張敏,四川警察學院法學系刑事訴訟法教研室主任,講師,主要從事刑訴法研究與教學 四川瀘州 646000)

(責編:芝榮)