山西省財政支農的現狀及對策研究

張曉林

摘 要:文章分析了山西省財政支農的現狀及存在問題,借鑒先進經驗,對構建與山西省新農村建設相適應的財政政策體系提出了對策建議。

關鍵詞:財政支農 問題 對策

中圖分類號:F810.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-233-02

一、山西省財政支農方面存在的主要問題

(一)財政支農投入規模偏小

如表1所示,從1996年到2008年的13年間,山西省財政支農支出占全省GDP的比重非常低,平均比重只有1.10%,與農業的基礎地位很不相稱。

從財政支農支出占財政總支出的比重看,1996年-2006年,基本上是在7%上下徘徊(見表1)。印度、泰國等發展中國家農業支出占財政總支出的比重均在15%以上,歐盟2007年的農業預算甚至已經達到預算總額的45%,相比之下,山西省的支農支出占比之低,同樣與農業的基礎地位極不相稱。

注:表中“財政支農支出”為小口徑,具體包括:支援農村生產支出、農林水利氣象等部門事業費和農業綜合開發支出。大口徑則另加農業基本建設支出、農業科技三項費用、支援不發達地區支出、農村救濟費以及其他支出。

資料來源:山西統計年鑒、山西財政年鑒、“十五”山西財政統計資料。

(二)財政支農投入結構不合理

農業生產性支出比重過小。數據顯示,山西省財政對農業生產的支持力度在逐漸削弱,這將直接影響到農業的發展和農民的增收,也必將影響到新農村建設。農林事業費支出和基本建設支出占財政總支出的比重偏高,且其內部分配結構也有失偏頗,人員經費增長較快,業務經費增長緩慢,造成了一種“有錢養兵,無錢打仗”的局面。農業科技三項費用支出比重過小。聯合國糧農組織在1998年《糧食及農業狀況》的報告中指出:20世紀90年代,世界各國農業科研投資占農業總產值比重的平均值約為1%。其中,發展中國家約為0.5%,發達國家約為2%,而美國則高達3%。相比之下,山西省的比重更低,并且低于我國目前0.26%的平均水平。山西省農業科技三項費用比重過低,總量不足,造成農產品科技含量不高,農業整體缺乏競爭力,農業科技成果的轉化率偏低。

注:表2中支援農業生產支出2003年到2005年沒有準確數據,根據2001年和2002年的情況看,每年應在6億元以上,則五年總和應在30.47億元以上。

(三)財政支農資金管理體制不完善

縱橫交錯的涉農資金分配管理結構致使各部門之間職責不清,對政策的具體理解、執行和資金使用的要求各不相同,相互之間缺乏有機協調,涉農資金投入分散,形不成合力,重復交叉現象嚴重,難以真正反映農民意愿,最終真正使農民收益的資金并不多;現行支農資金多頭管理的體制,導致資金運行中環節多,在途時間長,監督難度大。支農資金層層截留、挪用、侵占、空投等現象較為普遍,實際利用率大打折扣。國家審計署對山西省平遙縣、夏縣和汾陽市的審計結果顯示,不同程度地存在擠占挪用財政支農資金的現象;由于政府間職責不明確,造成資金使用投向混亂。有些應該財政支持或幫助解決的,財政沒有支持,如農村村內道路、人畜飲水、環境整治等;有些方面財政應大力支持的,財政支持明顯不足,如農民專業合作組織、農村小型水利設施建設等;而有些領域財政資金應該退出的,財政資金仍在支持,如對農業生產領域的支持等。

二、發達國家公共財政支持農村建設的經驗借鑒

西方發達國家的財政支農由來已久,而且更具有效性和實用性。應借鑒發達國家的先進經驗,加強山西省財政支農力度。

(一)補貼政策惠及農民

美國的直接補貼方式主要有三:一是生產靈活性合同補貼。采用了這種補貼方法之后,生產者無論生產什么,其所享受的這種補貼都不受影響。二是土地休耕保護計劃。農民可以自愿提出申請,與政府簽訂長期合同,將那些易發生水土流失或具有其他生態敏感性的耕地轉為草地或林地,對每個農民的補貼在50美元-50000美元之間。三是農業災害補貼。主要包括災害救濟、特大災害保險和多種災害保險。

歐盟對農民的直接補貼方式也有三種。一是按種植面積補貼。農民可以根據每年種植的各類作物面積的多少申請面積補貼。二是休耕補貼。三是環境保護補貼。其基本原則是:自愿參加,至少5年。

日本對農民的直接補貼主要是2000年新出臺的對山區、半山區的直接支付制度。政府為此支付的財政總支出為700億日元,其中中央政府330億日元,可享受補貼面積為90公頃,即平均每公頃約為8萬日元(約折合為630美元)。這相當于歐盟普遍性的面積補貼的兩倍多一點。

(二)巨額資金投入農業

美國從上個世紀50年代開始致力于實現農業高度現代化,到70年代中后期,全國農業生產性投資增加5000多億美元。這樣巨額的資金主要靠國家財政撥款和信貸解決。現在美國平均每個農場擁有30多萬美元的生產性固定資產,每個農業勞動者占有的生產性固定資產達18.1萬美元,農業的有機構成超過了工業。

德國(原西德)從20世紀60年代以來,每年將70%的預算支出用于支持農業的發展,而來自農業的預算收入僅占預算收入的0.7%。用于農村地區經濟發展的費用全部由聯邦政府提供,土地整治、水利建設、山區開發等方面的費用由聯邦政府提供60%,州政府提供40%。

日本政府在1973年提出的“實現農業高效十年計劃”的經費預算,相當同年農林水產總值的4倍以上。從60年代開始到70年代中期,日本為支持農業現代化,每年發放的農業貸款相當于當年農業總產值的1.3倍,而且長期低息貸款占70%左右。

(三)扶持農村教育科技發展

美國重視農村基礎教育的財政投入。美國農村中小學教育主要由政府出資舉辦,可以保證每個學齡孩子的上學機會,是政府農村財政援助的重點。公立學校的經費來自政府撥款,農村孩子和城市孩子一樣,可以享受費用低廉或免費的基礎教育經常性開支的30-40%,州政府負擔40-50%。日本為了吸引年輕人留在農村和新的農業勞動者進入農村,在農村地區創造了更加舒適優美的生活環境。

(四)以立法規范財政支農

第二次世界大戰后,日本、美國和歐共體各國都通過制定和實施《農業法》或《農業基本法》、《聯邦農業完善與改革法》、《食品、農業、農村基本法》、《農業調整法》等農業大法,對保護農業和農民利益的目標以及鄉村建設作了明確的規定。為了使《農業基本法》得到具體貫徹,與之相配套又制定了一系列的具體法律法規,如《農業投資法》、《土地休耕保護法》、《農業現代化資金補助法》(日)、《農業信貸法》、《農業合作法》、《糧食增長實施法》(日)、《畜產振興法》(日)、《農業機械化促進法》(日),等等。這些法律法規從不同領域對農業的扶持和農民利益的保護以及鄉村建設作了具體的規定。

三、構建與山西省新農村建設相適應的財政政策體系

根據山西省財政支農的現狀,結合發達國家在這方面的經驗,構建與山西省新農村建設相適應的財政政策體系應做好以下幾方面。

(一)加大財政投入力度,提高財政支農比重

在新農村建設中,應加大財政支農力度,提高財政支農比重。

1.健全財政投入穩定增長機制,確保財政支農資金來源。首先應將山西財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村,基本建設資金增量主要用于農村,政府征用土地出讓收益主要用于農村,提高耕地占用稅率新增的稅收主要用于農村;其次,嘗試建立“以煤哺農”、“以電哺農”的新機制。

2.加大財稅政策傾斜力度,解決縣鄉財政困難。縣鄉財政要擺脫困境,關鍵是發展經濟,把縣域經濟這塊“蛋糕”做大、做實,增強縣鄉財政的自我“造血”功能。加大對優勢明顯、規模較大、特色鮮明的區域特色產業的財政補貼和稅收政策傾斜力度,堅持主導產業培育、龍頭企業建設和縣鄉財源建設相結合。

3.創新公共設施融資機制,放大農村投資總量。在新農村建設中,財政對農村公共基礎設施的投資是一個重要內容,甚至應該成為新農村建設的切入點(林毅夫,2005)。但是,由于財政資金總量上的有限性,使得新農村建設中農村公共基礎設施的財政供給明顯不足。因此,有必要創新農村公共基礎設施的財政融資機制,以財政資金為引導,吸引私人資本投資于農村公共基礎設施。

(二)建立并完善新農村建設財政資金的管理機制

隨著山西省公共財政體系框架的逐步建立,今后改革和完善財政支農資金的使用管理,應在維持現有各類支農投資投向相對穩定的前提下,按照“統籌規劃、整合資金,明確分工、加強配合,規范管理、運轉高效”的思路穩步推進。

1.合理確定支農資金分類,促進支農資金整合。根據財政支農目標和重點,適當歸并設置支農資金,突出財政支農資金的公共性。將農林水等領域的基本建設投資、支持農業生產類資金等歸并基本生產條件類資金。將特大防汛抗旱資金、農作物和森林病蟲害防治資金費等歸并為抗災救災類資金。農村水土保持補助費、退耕還林資金、等歸并為生態環境建設類資金。

2.考慮地方財政承受能力,進行科學適度規劃。在確定農業建設項目時,上級必須根據本地實際情況,科學適度規劃,并充分考慮項目的可行性和財政承受能力,堅持量財力辦實事,做到寧可少上一些項目,也要確保上馬項目按期完成。地方各級在規劃上報投資項目時,也應根據本級財力狀況選擇繼續建設的項目,切忌為爭取得到上級資金而把項目報多、報大,把可行性報告搞成可騙性報告。

3.規范財政支農補助渠道,切實提高投資效益。一是實行國庫集中收付制度。對于涉農項目建設的財政支農補助,建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理制度。形成“管錢的不撥錢,撥錢的不花錢,花錢的不見錢”的財政支農資金管理模式,實現全過程監督,提高財政支農資金的使用效益。二是依托鄉鎮財稅信息化網絡,實現財政對農民個人的各種補貼銀行存折發放,全部納入信息化發放范圍,這樣即可以保證資金安全及時到位,又可減少各部門分頭下發,降低補貼資金發放成本。

(三)建立并完善財政支持新農村建設的重點保障機制

在財政支農資金總量有限的前提下,財政資金在支農對象上要有重點性,“撒胡椒面”的方式將嚴重影響財政支農的效果。

1.加大農村基礎設施投入,保障農業生態環境。農村基礎設施建設滯后是山西城鄉差距擴大的直接根源,也是農村加快發展的“瓶頸”,農村基礎設施“欠賬”很多。財政要重點加強對農村基礎設施建設的投入,這也是縮小城鄉差別、建設農村小康社會的重要內容。具體包括支持鄉村人居環境建設,支持農田水利基本建設、支持農村道路建設。

2.支持農業產業結構調整,大力發展現代農業。對農業產業結構進行戰略性調整、大力發展現代農業是增加農民收入的根本途徑,具體包括發展農村二、三產業,尤其是農產品加工業。財政可以采取財政擔保貸款、財政貼息等方式大力支持農業產業化龍頭企業的發展,大幅度提高農業的綜合效益;加大對農業科技的投入力度,加強農業科技推廣;加快推進農業機械化,促進農業信息化,積極實施“金農”工程。

3.保證農村社會事業投入,促進農村和諧發展。在積極支持農業經濟發展的同時,要大力發展農村社會事業,達到經濟、社會事業的共同繁榮,促進農村發展的和諧。包括加大對農村義務教育經費的保障力度,支持農村文化事業建設,支持農村社會保障制度建設,特別是要支持建立健全農村最低生活保障制度和農村養老保險制度,支持建立新型農村醫療合作體系。

[本文為山西省哲學社會科學2006年課題《山西省新農村建設財政政策體系研究》的研究成果]

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13.山西省財政稅務專科學校編.背景資料—關注山西省社會主義新農村建設,2006.10.

(作者單位:山西大學商務學院 山西太原 030006)

(責編:鄭釗)