農村基層黨組織建設存在的問題、原因與對策分析

彭雪蓮

[摘 要] 農村基層黨組織普遍存在著工作機制不健全、領導方式不科學、黨員結構不合理等問題,出現這些問題的原因,主要有經濟和階層結構出現了新變化、鄉鎮黨委政府職能定位不清晰、信息技術發展滯后等。要破解農村基層黨組織存在的問題,首先應該發展壯大農村集體經濟,夯實農村基層黨組織執政的物質基礎,其次應改進鄉鎮管理體制,再次應不斷地改善黨員結構,提高農村黨員的整體素質。

[關鍵詞] 農村基層黨組織 問題 原因 對策

以那鎮位于貴州省畢節地區織金縣西北部,距縣城36公里,與納雍、大方兩縣隔河相望,總面積84.3平方公里。全鎮轄17個村,1個社區,186個村民組,9355戶,36643人,省道307橫穿全境,出境公路四通八達,是繁華的商業重鎮和商品集散地,煤炭產業,小城鎮建設,畜牧業,勞務經濟已成為農民增收致富的四大支柱產業。

一、農村基層黨組織建設存在的問題

1.農村基層黨組織的工作機制尚不健全。

(1)鄉鎮黨委的工作環境有待進一步優化。當前,制約鄉鎮黨委作用發揮的環境因素主要有兩個:一是經濟基礎薄弱。取消農業稅之后,鄉鎮的財政顯得捉襟見肘,有限的財力不僅使以那鎮的基礎設施建設難以完全落實到位,就連辦公經費也不富裕;二是職責與職權不配套。隨著鄉鎮體制改革的不斷深化,鄉鎮黨委政府對“七站八所”的管理權限逐漸縮小,管理職責的落實受到很大的影響,“下面千條線,上面一根針”的狀況沒有得到改變,鄉鎮黨委政府經常陷于不該管、管不了、管不好的困難境地。

(2)“村委”與“支委”運轉不協調,削弱了黨在農村的整體戰斗力。自1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施以來,村民自治得到長足的發展,村委會的職能得到加強,于是對農村黨支部的“領導核心”地位提出了新的要求,“村委”與“支委”的矛盾凸顯出來。一方面,《村民委員會組織法》規定:村民委員會是“基層群眾性自治組織,負責辦理本村的公共事務和公益事業”,另一方面,《黨章》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》又規定,黨在農村的基層組織是“各種組織和各項工作的領導核心”,但在職權上沒有做出具體、明確的規定,客觀上在制度內部存在著“強化自治”與“加強領導”的矛盾,當意見和利益上的分歧出現時,“兩委”各吹各的號,各唱各的調,直接削弱了農村基層黨組織的凝聚力和戰斗力,使黨的路線、方針、政策在農村的落實失去了體制保證和制度支持。

(3)鄉鎮與村的關系定位復雜、混亂。取消人民公社,設鄉建鎮之后,鄉鎮與村的關系一直沒有厘清。黨章和相關條例規定,鄉黨委與村黨支部是“上級與下級,領導與服從”的工作關系,而《村民委員會組織法》規定,“鄉鎮政府對村委會的工作給予指導,但不得干預依法屬于村民委員會自治范圍內的事務”,鄉鎮政府與村委會是“指導”而非“領導”關系。這樣,在執行決議時,就出現了鄉鎮用黨的名義來“領導”村組織,而村級組織又用“自治”的名義來對抗鄉鎮的情況,這種現象在書記鎮長一肩挑和書記主任一肩挑的地方表現得比較明顯。

2.農村基層黨組織的領導方式不科學,領導水平不高。

(1)基層黨組織的領導方式陳舊,官僚作風嚴重,黨組織不同程度地存在著來自群眾的信任危機。一些基層黨組織的領導者,仍舊習慣于計劃經濟時代的集權式管理,動輒以行政命令壓人,用強力機關服人,結果不僅沒有處理好基層的社會關系,反而使黨組織處于矛盾的漩渦中,導致了一些基層黨組織信任危機的出現,具體表現為“三不”:講話群眾不聽,許諾群眾不信,指揮群眾不從,這種現象在鎮中心輻射不到的邊遠地區比較突出,嚴重影響了黨在基層的形象。

(2)基層黨組織的領導水平不高,領導方式不科學,與建設社會主義新農村的要求不相適應,“能力危機”在農村基層仍舊突出。隨著市場經濟的不斷發展,農民致富奔小康的愿望更為強烈了,他們呼喚一批能夠適應市場變化的干部站出來帶領他們走上富裕的道路。但是,在實踐中,面對農村市場的新發展、新變化,不少基層黨員干部缺乏引導、發展、管理經濟的能力,尤其是缺乏統籌城鄉經濟社會發展的能力、建設現代農業的能力、發展第三產業的能力以及經營農村城鄉的能力,對于如何適應市場經濟對農村發展的要求,幫助農民發展生產、調整產業結構,走科技興農路子,建立農產品產供銷一體化的服務體系顯得辦法不多。

3.基層黨員結構不合理,黨員領導干部素質不高。

黨員的能力決定黨支部的戰斗力,黨支部的戰斗力決定黨在農村的執政能力,在農村,提高執政能力的核心是人才問題。但是,農村基層黨組織的黨員結構和素質結構卻不能適應提高執政能力建設的要求。主要表現在兩方面:一是老齡化嚴重。以那鎮有27個黨支部,共有黨員553人,其中40歲以上的占67%。40歲以下的占33%。具體分布為35歲以下的70人,占總數的12%;36—40歲的116人,占總數的21%;41—54歲的115人,占總數的21%;55—59歲的60人,占總數的11%;60歲以上的192人,占總數的35%;二是文化素質偏低。全鎮553名黨員中有大學本科學歷以上的僅有10人;大學專科學歷的56人;中專學歷的52人;高中學歷的57人;初中及以下學歷的占絕大多數,高達378人,占總數的68%。基層黨組織的這種年齡結構和文化水平,使其難以駕馭農村經濟社會發展面臨的復雜局面,往往是“老辦法不管用,新辦法不會用,軟辦法不頂用,硬辦法不敢用。”

4.體制與機制創新乏力,鄉鎮黨政干部“直選”缺乏操作的空間和基礎。

實踐證明,由“直選”的方式產生鄉鎮黨政干部,能夠激發群眾的政治參與熱情,促使干部增強對基層群眾負責的責任感,進而推動基層民主的發展。但是,這種方式是一種新生的政治現象,不少鄉鎮干部缺乏“吃螃蟹”的膽識和魄力,尚沒有在本地區試行新干部選舉方式的動議。在座談中,一位分管民政工作的副書記把試點地區的“直選鄉鎮黨政干部”評價為“政治不冷靜”,并且表示,“本鎮近幾年內不會試行直選。”

二、出現上述問題的原因

1.農村經濟結構和社會階層發生了變化。

過去,基層黨組織掌握著農村的主要生產要素,負責組織生產和分配,有著領導群眾的經濟基礎。隨著包產到戶的實行和多種所有制經濟的共同發展,農民經濟收入水平得到不同程度的提高,勞動方式與謀生手段也呈現出多樣化的趨勢,對傳統生產要素的依賴程度大幅度降低。與此同時,農民內部也出現了明顯的階層分化,各個階層的生產生活方式、經濟狀況、政治態度都表現出不同的特點。社會階層的分化現在仍在持續,使得農村出現了一些新的社會組織形式和經濟成分。無形之中,基層黨組織發揮作用由單純而復雜起來,一時很難找到自己在市場經濟中的位置和空間。

2.鄉鎮黨委政府“權、責、利”分離,難以進行正確的職能定位。

農業稅減免之后,鄉鎮財政的調控功能明顯減弱,可用財力嚴重不足,來自上級政府的轉移支付資金只是杯水車薪,遠遠不能填補鄉鎮的財政缺口。為了發展經濟和加強農村基礎設施建設,鄉鎮干部只好將更多的時間用于跑項目、跑資金、招商引資,而日常工作往往處于應付狀態。基層行政管理體制與農村生產力發展要求不適應,鄉鎮施政用權和建設法制型政府、服務型政府的要求和標準不適應,農村公共產品供給體制與保障公共服務的要求不適應,三個方面的不適應使鄉鎮黨委政府錯位、越位、缺位現象突出,使鄉鎮黨委政府偏離了“提供公共服務”和“加強宏觀管理”的基本職能。

3.信息技術的發展和村民民主意識、法律意識的增強,對農村基層黨組織建設提出了新要求

隨著互聯網、有線電視等進入農村,村民有了了解政治、表達愿望、提出要求、行使權利的新渠道,打破了基層黨組織以往對政治信息的壟斷,民主意識和法律意識明顯地增強了。他們不僅要求自己的利益能夠得到切實的維護,而且對基層黨組織的領導方式、執政方式提出了新的、更高的要求。而基層黨組織卻對農村和農民在政治上的新變化重視不夠、引導不足,有時即使認識到了這種變化,也只是停留在口頭議論的層面上,不能采取積極有效的措施保護農民的利益訴求,直接或間接地導致了農民民主參與中的一些不理性、不規范行為。在信息技術快速向農村滲透的現在,如何在代表最廣大農民群眾根本利益的同時兼顧不同利益群體的具體利益,如何正確地整合農民群眾的愿望和要求,怎樣在農村處理好黨的領導、農民當家作主和依法執政的關系,是擺在農村基層黨組織面前的現實問題。

三、加強農村基層黨組織建設的對策與建議

1.發展壯大農村集體經濟,夯實農村基層黨組織執政的物質基礎。

發展是解決一切問題的根本。農村基層黨組織的當務之急是以建設社會主義新農村為契機,大力發展經濟。首先,在發展思路上,要堅持以市場為導向,以科技為依托,以農業產業化為主線,引導群眾搞好農業結構調整,大力發展特色農業、效益農業,力爭把品種調優,規模調大,層次調高,機制調活;其次,在發展路子上,以那鎮應充分利用自己的優勢產業,進行農業綜合開發,發展現代農業,調整優化產業結構; 第三,要整合農業服務隊伍,組織農技專家、科技能手等長期駐村蹲點,幫助農民解決農業生產中的現實問題,同時,還要重視發展民營經濟,加快農村工業化步伐,大力發展第三產業,為農村富余勞動力向非農產業轉移,向城鎮轉移提供良好的體制環境。

2.立足于“社會發展”和“公共服務”的職能要求,改革鄉鎮管理體制,改進執政方式,不斷提高執政效率。

(1)改革鄉鎮管理體制。一是對鄉鎮站所實行分類管理,明確職權劃分。對于農技站、畜牧站、文化站等服務性和專業性站所,應在人權、事權和財權上全部劃歸鄉鎮管理,使其對鄉鎮黨委政府負責,而對于派出所、司法所、稅務所等垂直管理的站所,也要堅持在鄉鎮黨委統一領導下開展工作,鄉鎮黨委政府有權向其上級機關提出調整人員的意見;二是理順“條、塊”關系,強化責任意識。上級業務主管部門將宜下放給鄉鎮審批的事項堅決下放給鄉鎮,可委托給鄉鎮行使的行政行為盡量委托鄉鎮行使;三是按照責、權、利相結合的原則,適當加大鄉鎮的工作職權。

(2)改進農村基層黨組織的執政方式。堅持民主執政、科學執政、依法執政,貫徹民主管理、民主決策、民主監督的原則,綜合運用政策引導、典型示范、市場服務、綜合協調等手段,防止在執政過程中的不作為和亂作為,糾正執政過程中的錯位、越為和缺位現象。把“三創三強”活動列入黨委工作的重要議事日程,通過“上下聯創、城鄉共創、示范帶創”,實現“強基礎、強素質、強機制”的目標,抓住根本、把握關鍵、落實保證,確保基層組織建設取得實效。

(3)提高執政效率和執政質量。把鄉鎮的民政、司法、土地、計生等職能部門統一組織起來,集中設置服務大廳,實行“一站式”服務,徹底改變鄉鎮機關“門難進,臉難看,話難聽,事難辦”的現象;繼續堅持“鄉鎮干部駐村”制度,駐村干部不僅要在形式上進住村中,而且要深入田間地頭,切實了解群眾之所需,使這項制度真正成為反映民意的一個窗口。

(4)優化鄉鎮黨政工作的考核指標。變過去以經濟增長和機構、人員的考核為主的評價體系為是否增加農民福祉和是否提供有效的公共服務為主的評價體系,在評價考核上促使鄉鎮黨委政府從“全能政府”到“小政府,大社會”的轉變。至于提供公共產品和公共服務,也可以因地制宜地通過“民營化”的形式來實現,以放開、搞活基層的權利運作方式。

3.不斷改善基層黨員結構,提高基層黨組織的整體素質。

(1)積極吸收新社會階層的優秀分子入黨。回鄉打工青年、個體戶、私營企業主等致富能手,是農村先進生產力的代表者,要積極吸收這些新社會階層中思想先進的優秀分子加入黨組織,以增強黨在農村的階級基礎,擴大黨在農村的群眾基礎。

(2)加大制度創新力度,形成“選好人,培優人,留住人”的選人用人機制。一是大膽嘗試鄉鎮黨政干部直選,將群眾口碑不好、工作業績平平的干部分流出去,大膽提拔作風正、口碑好的干部到領導崗位,形成干部能上能下的用人機制和激勵機制;二是基層黨政機關要踴躍吸納應屆大學筆業生,加大大學生村官的選拔力度,以提升基層干部的文化層次,優化基層干部隊伍結構;三是加大對干部的教育培訓,充分利用各級黨校的教學資源,在保證干部政治素質的基礎上著力提高干部的業務素質,培養“一專多能”的新型干部;四要提高基層干部待遇,用看得見的獎勵和待遇將優秀人才留在基層,減少基層人才的流失,對于分流出去的干部,應從思想上和生活上做好充分的安置工作。

(3)創新農村基層黨組織的設置形式。根據農村階層分化后的現狀,圍繞農業產業化目標,在堅持原有基層黨組織基本設置形式的基礎上,因地制宜地按照區域經濟布局,把黨組織建立在產業鏈上,成立具體產業的黨組織;另外,根據農村部分黨員流動性大的特點,嘗試建立異地黨支部,這些黨支部可以掛靠在當地的黨組織下,接受當地黨組織的領導,也可以實行流出地和流入地黨組織共同負責的雙向管理機制。○

責任編輯 馬永義