清末改革和國家轉型對當代中國的啟示

郭紹敏

[摘 要] 清末政治改革的過程也是一個國家建設的過程,雖然它最終沒有取得成功,但給我們留下了很多經驗與教訓,并對當代中國的改革和國家建設多有啟示。它告訴我們,在政治轉型的過程中,必須增進民眾的國家認同,處理好國家與社會領域的關系,并保持中央政府的權威和一個強有力的領導集團。

[關鍵詞] 政治改革 國家轉型 民族主義 中央集權

清末十年距今已有百年歷史。一百年對于悠久的中國文明史而言只能說是一個很短的時間段,但中國在這一百年中卻經歷了一個“國家再造”的曲折過程——從傳統的王朝國家轉變為現代意義上的民族國家。清末憲政改革雖沒有取得成功,但它是中國創建現代國家的首次嘗試[1]P274,其經驗教訓仍然值得我們深入思考。

一、清末改革和國家轉型

為了建設一個富強文明的現代國家,同時也是為了維護自身的統治,清政府在“庚子之變”后啟動了具有深遠意義的政治改革。這一改革無論在廣度上還是在深度上都大大超過了此前的戊戌變法運動。對此,我們必須予以認真的審視。清末政府致力于民族的統合、中央政府的集權以及公民權利的保障,在具體的法律和制度建設上多有成就。只是由于內外種種結構性因素的制約,清政府難以取得改革的成功。本文主要從三個層面考察清政府在國家建設中做出的努力及其面臨的困境。

首先,清政府致力于民族的統合、國民的塑造和國家主權的維護,力圖將中國轉變為一個主權完整的現代民族國家。在制度層面上,清政府積極消除滿漢畛域,加強對國民的教育,為消除治外法權而努力,并希望將國內民族主義思潮的矛頭引向列強。但是,清末憲政改革是在民族危機的背景下展開的,國內的民族主義情緒不僅沒有和官方民族主義合流,反而指向本國最高政權,它在很大程度上消解了清政府的政治合法性。清政府為消除滿漢畛域出臺了諸多舉措,然而革命派的排滿鼓吹,以及清政府在政治改革關鍵階段的策略性失誤(尤其是“皇族內閣”的出臺),都將改革的成果在轉眼間喪失殆盡。此外,民族危機導致社會精英階層心態的激進化,他們難以接受漸進式的政治改革,而在當時的歷史條件下,急進式的改革不僅超越了清政府的駕馭能力,而且也難以取得成功。民族主義還和地方主義的利益訴求糾纏在一起——集中體現為全國各地的保路運動,成為最高政權的離心力量。在上述多種因素的綜合作用下,清政府的改革只能以失敗而告終,創建富強文明的現代民族國家的目標也不可能實現。

其次,清政府致力于中央集權的改革,力求建設一個集權性質的現代國家。清政府致力于以效率為導向的官制改革、軍事集權和財政集權,試圖扭轉清末以來地方主義興起的局面。從制度建設的層面上講,首屆內閣出臺、北洋新軍收歸中央、財政清理工作初見成效,這些努力取得了一定的成績。但是,中央政府的集權改革因觸動地方利益而遭到地方督撫的反抗,他們與地方精英聯合起來共同對付中央政府,作為改革成果的資政院、省諮議局和地方自治成為地方精英對抗中央政府的制度化平臺。在改革的關鍵時刻,慈禧和光緒的去世造成權力真空的局面,接任的攝政王缺乏足夠的政治權威和能力來駕馭改革。顯然,一個日漸衰弱的中央政府進行集權導向的改革很難取得成功。實際上,這也是清末民初歷屆中央政府所面臨的政治困境。

最后,清政府還致力于對社會的整合,試圖實現國家與社會領域間的平衡和共贏,從而具有了向現代公民國家發展的導向。為此,清政府制定多項法律來保障公民的基本權利,它還放松了對輿論界和公民集會結社的限制。但是,新聞報刊的創辦和新式社團的組建帶來的是社會運動的勃興。對此,政府當局缺乏應對的權威、經驗和智慧,而社會輿論界同樣缺乏理性的自我克制——報刊輿論日漸激進,新式社團則缺乏統一行動并與政府進行協商的能力,這導致政府和社會輿論界從互動走向對抗。清末的國會請愿運動體現了社會輿論界的民主訴求,然而國會請愿運動的日漸激進化以及政府當局的壓制舉措,使得兩者之間的對抗走向難以調和的境地。由此可見,一個衰弱的政府不僅無法保障民權,而且在蓬勃發展的政治參與訴求和社會運動面前常常陷入被動的局面。

由于內外種種結構性因素的制約,清末的憲政改革和國家轉型沒有也不可能取得成功,但它卻給我們留下了寶貴的經驗和教訓。

二、對當代中國的啟示

當今中國正處于一個改革時代,中國共產黨秉承“摸著石頭過河”的務實精神正在逐步推進各項改革,力圖將中國建設成為一個制度成熟的現代民主國家。在這樣的形勢下,我們有必要重新審視中國近代史上的首次重大變革——清末憲政改革的經驗和教訓,從而促進中國政治的順利轉型。國內有學者正是在對清末憲政改革進行考察的基礎上,做出了頗為有益的思考,[2]筆者的問題意識與之類似。當然,清末政治與當代政治的情勢多有不同:清末中國處于險惡的國際格局之中,當代中國正處于難得的和平建設時期;清末中國正處于從傳統王朝國家向現代民族國家的起步階段,當代中國已具備現代民族國家的基本特征;清末中央政府異常衰弱,當代中國的中央政府較為強大,等等。盡管清末政治與當代政治存在上述種種差異,但兩者從一定意義上說均屬于“改革”政治或者說“轉型”政治的范疇,面臨著一系列類似的難題,將兩者進行對比思考是十分必要的。對于今人而言,清末國家轉型的經驗和啟示是什么呢?

啟示之一:最高政權應正確引導國內的民族主義情緒,并通過各種方式加強國內各民族的國家認同。

直到目前為止,中國并沒有實現完全的統一,香港、澳門固然已經回歸祖國,但臺灣問題仍然沒有徹底解決。而且,中國的國家統一問題一直與國際因素尤其是美國因素糾纏在一起。統一問題牽動著國人的神經,并常常刺激國內的民族主義情緒滑向非理性的方向。對此,黨和政府應予以積極引導,一方面促使民族主義情感成為支持國家統一的輿論力量,另一方面又要避免其導致黨和政府在處理中外關系時陷入被動局面,從而損害了中國的國際形象以及中外關系的和諧。畢竟,中外關系尤其是中美關系的和諧之于國際社會的穩定有著不可替代的作用。此外,鑒于海外“藏獨”勢力的活躍以及極少數民族分裂分子的非法宣傳和活動,黨和政府必須加強民族團結教育,構建一個“多元一體”的中華民族格局。針對2008年“3·14”打砸搶燒等嚴重暴力犯罪事件,2008年11月26日,教育部辦公廳和國家民族事務委員會辦公廳聯合下發《學校民族團結教育指導綱要(試行)》,要求各級學校加強民族團結教育。2009年1月19日,西藏自治區人大九屆二次會議表決通過了一項議案,決定把每年3月28日設為“西藏百萬農奴解放紀念日”,以紀念50年前在西藏進行的民主改革。這些都體現了中央和西藏地方政府為加強民族團結而做出的積極努力。我們必須認識到,“藏獨”勢力的自治要求有著深刻的政治目的,黨和政府有必要以更加智慧的修辭和表達讓國際社會明白民族區域自治政策的內涵,以及民族自治地區在經濟和政治發展方面所取得的巨大成就。更重要的是,中國必須加快國家的各項制度建設,增加中國的軟實力以及對臺灣和國際社會的政治吸引力,從而促進國家的和平統一。中國的民主化必須循序漸進的推進,必須堅持國家的制度化建設優于民主化(普選、民族自決等)的策略,因為民主化只是國家建設的一個步驟。在缺乏完善的法制和強大國家的前提下,民主化不僅不會促進國家建設,反而會“毀滅”國家,在多民族國家,“民主化經常表現為多民族國家的解體和消失”。[3]前蘇聯和部分東歐國家的解體與混亂即是最好的例證。

啟示之二:在政治轉型的過程中,保持中央政府的權威是非常關鍵的。

中央政府必須保持強大的政治能力(或者說國家能力),具體包括汲取能力、調控能力、合法化能力、強制能力等等,以避免地方“割據”的出現。畢竟,只有中央政府具有全國性眼光,并能超越具體的地方利益以促進國家政治的整體轉型。近代以來地方主義的興起對國家整體政治的損害,必須引起我們足夠的警醒。雖然統一集權有可能造成地方自主性、積極性和靈活性減少,但地方割據狀態對于國家的危害往往更大。在中央和地方關系得到更有效的設計和政制安排之前,保持中央政府的集權和強大是十分必要的。“雖然不能保證中央集權一定帶來和平統一,經濟繁榮和人民生活安定的政治局面,但是畢竟這種局面只有在中央集權的條件下才能出現。”[4]為增強經濟活力,1978年后的中國選擇了中央向地方放權的政經改革,但它導致中央財政收入占全部財政收入的比重持續下降,一些地方政府甚至“在國稅上做手腳,挖中央收入”[5]P139,嚴重損害了中央政府的汲取能力和宏觀調控能力,這種局面直到1994年分稅制改革后才逐步得以扭轉。從某種意義上講,分稅制改革不僅僅是一次稅制改革,它還具有深遠的憲政意義。一些學者提出中國政治發展的聯邦制方案[6]P105-133,但是就中國近代史的經驗和現實國情而言,這種方案顯然不具有操作性,實踐起來恐怕是弊多利少。當然,如何以制度手段加強中央集權并逐漸實現中央與地方關系的法治化,是一個并不容易解決的難題。如學者所指出的,既要“加強和改進中央集權,又要順應人民民主和市場經濟的發展要求,這是中國歷史上從來沒有過的創新,這種創新的每一步都要涉及重新分配中央和地方的行政權力和經濟利益,涉及中央職能機構的專業建設和對各級政府公職人員的權力制約,必然面對來自很多方面的阻力,但是中國不可能有任何其他的選擇,惟有遵循人類歷史發展的規律,積極學習和吸收國際上的經驗和教訓,去開創政治改革的新局面”。[4]我們相信,當代中國領導人和中國政府完全有能力有效解決這一問題,從而擺脫中國歷史上多次出現的中央和地方惡性博弈、治亂循環的局面。

啟示之三:必須處理好國家建設與社會領域之間的關系。

中國是人民民主國家,這決定了建設一個法制健全的公民國家是我們的目標。但是,政治轉型階段如何處理好國家建設與社會輿論界、民眾運動的關系,是我們必須思考和認真對待的問題。在政治轉型的過程中,國家和社會之間既有可能產生良性互動的關系,也有可能因矛盾激化走向對抗,這要求黨和政府以靈活的原則和策略性的政治智慧來平衡兩者的關系,從而實現共贏的局面。一方面,“穩定壓倒一切”是正確的方針政策,沒有穩定的政治局面,一切政治和經濟建設都不可能進行;另一方面,又不能以穩定為借口壓制民眾正常的利益訴求。黨和政府各級領導人必須認識到,適度的社會沖突并不完全是壞事,它可使社會問題更早暴露出來,從而為制度性解決方式的創建贏得機會。有學者認為,適度的社會沖突能夠起到一種安全閥的作用。[7]如果單純的采取壓制手段,只會激化既有的矛盾和沖突,從而導致社會的不穩定狀態。此外,在政治轉型階段,政府對社會輿論采取適當的干預措施是必要的,這是因為中國的新聞法制還不太健全,新聞報刊業本身的發展多存不規范之處。不過,在一個電腦日益普及的網絡時代,網絡成為公民政治參與的一種重要手段,政府如何處理與網絡輿論的關系成為一個新的政治課題[8]P388-389,它要求政府必須具有靈活的應對政策,而不能對網絡民意置之不理。在政治轉型階段,民眾往往具有高度“政治化”的特點,一些地方性事件如果處理不當,就有可能造成政府與民眾的惡性博弈(清末保路運動的激化及其后果即是最好的例證),當代中國各級政府對此必須予以高度重視。

啟示之四:在改革過程中必須加強和完善黨的領導,保持一個強有力的領導集團,以推動國家的法治化和民主化進程。

清末宣統年間的權力真空局面是導致改革失敗的重要原因,故而強有力的領導集團對于國家建設和政治轉型的成功是非常關鍵的,它要求我們必須堅持中國共產黨的領導地位并不斷改善黨的領導、加強黨的各項制度建設。現代化進程需要強大的政黨和精英集團進行領導,一些發展中國家因為缺乏現代政黨制度和強大的政黨而陷入混亂狀態。亨廷頓指出,高水平的政治參與和低水平的政黨制度往往導致政治紊亂和暴力。[9]P370中國共產黨作為中國政治發展的重心,是在歷史過程中逐漸形成的,它所發揮的功能不僅僅是政治意義上的,而且還起到了文化整合和社會整合的作用——如劉小楓所指出的,“現代中國具有社會法權的大政黨均不是純政治性的政黨,而是有宗教承擔的宗法性政黨,它們提供對世界和人生的意義解釋,規定國家倫理秩序的正當性,劃定社會精神生活的方向”。[10]P290清末的科舉廢除在很大程度上導致了政治精英的分裂和文化秩序的解體,而中國共產黨以不斷發展的馬克思主義理論作為指導思想,對中國社會進行了成功的整合,取得了社會主義革命的勝利和社會主義現代化建設的諸多成就。中國共產黨與中國近代政治和當代憲政發展的關系,不宜用西方的政黨理論和民主制度做簡單比附,更不宜認為應將西方兩黨制(或多黨制)移植到當下中國,如嚴復指出的:“制無美惡,期于適時;變無遲速,要在當可。”[11]P140在中國的國家制度結構中,“中國共產黨并不是充當一個純粹的西方式政黨,而是充當一個不可分割的國家權力結構。在把法治從黨外擴大到國家機器本身之前,深化中國法治的最佳途徑是在黨內培育一種強大的法治倫理”。[12]我們應致力于中國共產黨領導制度的民主化和法治化建設,并在其領導下走出一條有中國特色的發展道路,把中國建設成為一個富強民主的現代憲政國家。○

參考文獻:

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[8]劉文富:網絡政治——網絡社會與國家治理[M].商務印書館,2002.

[9]亨廷頓,王冠華等譯:變化社會中的政治秩序[M].北京:三聯書店,1989.

[10]劉小楓:這一代人的怕和愛[M].北京:華夏出版社,2007.

[11]嚴復集[M].北京:中華書局,1986.

[12]拉里·卡塔·巴克爾,呂增奎編譯:中國的憲政、三個代表與法治[J].經濟社會體制比較.2007(1).

責任編輯 張榮輝